Receita Federal dá mais segurança ao contribuinte na retenção previdenciária

Introdução

Empresas que prestam serviço de limpeza, vigilância, ou atuam na construção civil, bem como as que contratam com órgãos públicos por meio de terceirização ou empreitada, precisam se atentar a duas decisões recentes da Receita Federal. Em setembro de 2026, a Cosit - Coordenação-Geral de Tributação publicou as Soluções de Consulta 170 e 171, ambas sobre a retenção previdenciária de 11% que incide sobre notas fiscais de serviços prestados mediante cessão de mão de obra ou empreitada (art. 31 da lei 8.212/91). As duas seguem a mesma direção: reduzem o espaço que a fiscalização tem para presumir valores ou prazos contra o contribuinte, além do que a norma efetivamente autoriza.

A primeira decisão resolve uma disputa recorrente entre construtoras e auditores fiscais sobre quanto da nota fiscal pode ser excluído da base de cálculo por causa de materiais e equipamentos. A segunda esclarece, para quem contrata com a administração pública, a partir de qual evento começa a contar o prazo para o órgão recolher o valor retido.

Vale registrar um ponto técnico que reforça o alcance prático das duas decisões: por virem da Cosit elas têm efeito vinculante no âmbito da própria Receita Federal e, nos termos do art. 33, II, da instrução normativa RFB 2.058/21, "respaldam o sujeito passivo que as aplicar, ainda que não seja o respectivo consulente, desde que se enquadre na hipótese por elas abrangida". Ou seja, qualquer empresa na mesma situação pode invocá-las em seu favor, não só quem fez a consulta - ainda que sujeita à verificação do enquadramento pela fiscalização.

Solução de Consulta Cosit 170/26: Fim da presunção automática de que o percentual excedente é material

Atualmente, quando o serviço de construção civil é executado com uso de equipamento não manual, a regra do art. 118, II, "b", item 5, da instrução normativa RFB 2.110/22 determina que pelo menos 35% do valor da nota fiscal deve ser considerado mão de obra para fins de retenção previdenciária - ou seja, no mínimo esse percentual sofre o desconto de 11%.

Ocorre que, parte da fiscalização vinha interpretando esse piso ao contrário do que deveria: se o mínimo de mão de obra é 35%, os 65% restantes seriam automaticamente materiais e equipamentos - e, portanto, escapariam da retenção. Quanto maior o percentual atribuído a materiais, menor a base de cálculo.

A Cosit rejeitou esse raciocínio: os 65% remanescentes não se tornam material por dedução aritmética. A exclusão depende de duas hipóteses distintas, previstas na própria instrução normativa 2.110/22, conforme a situação do contrato:

Pelo art. 116: se o contrato e a nota fiscal já discriminam, de forma coincidente, os valores de materiais ou equipamentos, esses valores simplesmente não entram na base de cálculo, desde que comprovados.

Pelo art. 117: se o contrato apenas prevê o fornecimento de material - sem discriminar valores -, mas a nota fiscal os discrimina, também é possível excluir esse valor, respeitado um piso mínimo (em geral 50% do valor bruto da nota, conforme o inciso IV do artigo). Foi exatamente esse o caso da consulente: ela defendia que 65% do contrato correspondia a material e 35% a mão de obra, mas o contrato não discriminava valores - caindo, portanto, na regra mais restritiva do art. 117 da instrução normativa 2.110/22.

Já para equipamentos não manuais cuja utilização é inerente ao serviço, quando não há discriminação de valor em contrato, prevalece o piso de 35% do art. 118 da instrução normativa 2.110/22. E se o contrato for silente quanto ao fornecimento de material, seu valor integra a base de cálculo por inteiro (art. 119).

Na prática, a solução de consulta devolve à construtora o controle sobre o resultado: contrato bem redigido (prevendo o fornecimento de material, mesmo sem valores) e nota fiscal bem discriminada (com os valores comprovados) permitem excluir esses valores da base de cálculo da retenção previdenciária. Sem esse cuidado documental, a fiscalização não pode presumir uma base de cálculo maior do que a efetivamente demonstrada - mas o contribuinte também não tem a seu favor nenhuma presunção automática.

SC Cosit 171/26: O marco do prazo quando o tomador é o poder público

A segunda Solução de Consulta trata de quando o órgão público contratante deve recolher a contribuição retida do prestador. A regra geral (art. 123, caput, da IN RFB 2.110/22) fixa o prazo até o dia 20 do mês seguinte à emissão da nota fiscal - e o § 2º do mesmo artigo repete esse prazo para os órgãos integrantes do Siafi - Sistema Integrado de Administração Financeira do governo federal.

O problema é que a instrução normativa não traz regra equivalente para quem está fora do Siafi. Diante dessa lacuna, a Cosit recorreu ao art. 29, § 2º, da mesma instrução normativa - dispositivo que trata do fato gerador da obrigação previdenciária em geral, e não especificamente da retenção - e que considera creditada a remuneração na competência da liquidação do empenho para órgãos públicos. Combinando essa lógica com o regime de execução da despesa pública da lei 4.320/64 (art. 63, sobre a liquidação da despesa), a Cosit concluiu que, para quem não integra o Siafi, o prazo de 20 dias passa a contar da liquidação do empenho - não da emissão da nota fiscal.

A diferença é relevante na prática: no próprio caso examinado pela Solução de Consulta Cosit 171/26, a nota fiscal foi emitida em abril, e a liquidação do empenho só ocorreu cerca de dois meses depois, por conta de procedimentos internos do órgão. Quem contrata com entidade fora do Siafi não deve presumir que a retenção foi recolhida 20 dias após a emissão da fatura - o marco é a liquidação, que vale a pena acompanhar junto ao próprio órgão, sobretudo para fins de compensação e de obtenção de certidões de regularidade fiscal.

O que muda na prática para o contribuinte

Diante desses dois entendimentos, algumas providências práticas merecem atenção imediata por parte de quem presta esse tipo de serviço:

(i) Revisar os contratos de construção civil em execução, garantindo previsão expressa do fornecimento de materiais e equipamentos, mesmo sem valores discriminados no instrumento;

(ii) Conferir se as notas fiscais discriminam e comprovam adequadamente esses valores, viabilizando a exclusão prevista no art. 117 da instrução normativa RFB 2.110/22;

(iii) Segregar, sempre que possível, parcelas sujeitas a regimes distintos (arts. 117 e 118) no mesmo documento fiscal;

(iv) Em contratos com órgãos públicos, identificar se o tomador integra ou não o Siafi, e acompanhar a liquidação do empenho como marco do prazo de recolhimento.

Em comum, essas medidas apontam para o mesmo ponto: quanto mais organizada estiver a documentação - contratual e fiscal -, menor o espaço para a fiscalização presumir contra o contribuinte, seja na composição da base de cálculo, seja no prazo de recolhimento.

Conclusão

As Soluções de Consulta Cosit 170 e 171/26 não alteram a legislação vigente, mas reduzem a margem de discricionariedade da fiscalização em dois pontos sensíveis da retenção previdenciária: a composição da base de cálculo na construção civil e o marco temporal do recolhimento quando o tomador é o poder público. Para o contribuinte, o efeito prático é duplo - de um lado, afasta-se a presunção de que o percentual remanescente ao piso legal corresponde automaticamente a materiais e equipamentos; de outro, esclarece-se quando, exatamente, o órgão público deve recolher os valores retidos.

Por serem soluções de consulta da Cosit, seu efeito vinculante no âmbito da Receita Federal não fica restrito ao consulente: o art. 33, II, da instrução normativa RFB 2.058/21 estende esse respaldo a "o sujeito passivo que as aplicar, ainda que não seja o respectivo consulente, desde que se enquadre na hipótese por elas abrangida". Daí a relevância prática: contribuintes que atuam com cessão de mão de obra e empreitada, especialmente na construção civil e em contratos com a administração pública, fazem bem em revisar desde já contratos e rotinas de emissão de documentos fiscais à luz desses dois entendimentos - e podem invocá-los diretamente em seu favor, sem depender de consulta individual à Receita, ainda que sujeitos à verificação do enquadramento pela fiscalização.

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BRASIL. Receita Federal do Brasil. Coordenação-Geral de Tributação. Solução de Consulta Cosit nº 170, de 2 de setembro de 2026. Publicada no Diário Oficial da União em 4 de setembro de 2026.

BRASIL. Receita Federal do Brasil. Coordenação-Geral de Tributação. Solução de Consulta Cosit nº 171, de 2 de setembro de 2026. Publicada no Diário Oficial da União em 4 de setembro de 2026.

BRASIL. Lei nº 8.212, de 24 de julho de 1991. Dispõe sobre a organização da Seguridade Social e institui plano de custeio. Brasília, DF: Presidência da República, 1991.

BRASIL. Lei nº 4.320, de 17 de março de 1964. Estatui normas gerais de direito financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal. Brasília, DF: Presidência da República, 1964.

BRASIL. Decreto nº 3.048, de 6 de maio de 1999. Aprova o Regulamento da Previdência Social. Brasília, DF: Presidência da República, 1999.

BRASIL. Instrução Normativa RFB nº 2.110, de 17 de outubro de 2022. Dispõe sobre a retenção de contribuições previdenciárias na cessão de mão de obra e na empreitada. Brasília, DF: Receita Federal do Brasil, 2022.

BRASIL. Instrução Normativa RFB nº 2.058, de 9 de dezembro de 2021. Regulamenta o processo de consulta sobre interpretação da legislação tributária e aduaneira e sobre classificação de serviços, intangíveis e outras operações que produzam variações no patrimônio no âmbito da Secretaria Especial da Receita Federal do Brasil. Brasília, DF: Receita Federal do Brasil, 2021.