STF mantém medidas de fortalecimento do PAT - Programa de Alimentação do Trabalhador

Em recente decisão monocrática, a ministra Cármen Lúcia manteve hígidas as medidas de fortalecimento do PAT - Programa de Alimentação do Trabalhador instituídas pelo decreto 12.712/25, não tendo conhecido da ADIn 7962/DF, proposta pela ABBT - Associação Brasileira das Empresas de Benefícios ao Trabalhador.

A ADIn buscava a declaração de inconstitucionalidade de dispositivos do decreto 10.854/21 alterados pelo decreto 12.712/25. A ação tinha como objeto alegação de violação ao princípio da legalidade, decorrente: i) da imposição de arranjos de pagamentos abertos para empresas que atendem mais de 500 mil trabalhadores; ii) da fixação de limites para taxas; e iii) da redução dos prazos de liquidação para pagamento.

A ministra Cármen Lúcia entendeu que, para analisar a suposta inconstitucionalidade do decreto, necessariamente seria preciso analisar a norma infraconstitucional que embasou sua edição. No caso, o decreto 12.712/25 foi editado com fundamento no art. 1º e no art. 4º da lei 6.321/1976 (lei do programa de alimentação do trabalhador). Trata-se de ato infralegal editado com amparo no poder regulamentar do presidente da República (art. 84, inciso IV, da Constituição).

Um dos requisitos essenciais para conhecimento e processamento de uma ação de controle concentrado é a demonstração de que o objeto da ação configura ofensa frontal e direta à Constituição Federal, e não violação meramente reflexa da legislação.

Esse entendimento encontra fundamento no art. 102, inciso I, alínea “a”, da Constituição Federal, e foi solidificado pela jurisprudência construída na Suprema Corte ao longo dos anos:

“A jurisprudência desta Suprema Corte não reconhece a possibilidade de controle concentrado de atos que consubstanciam mera ofensa reflexa à Constituição, tais como o ato regulamentar consubstanciado no decreto presidencial ora impugnado.”[ADPF 169 AgR, rel. min. Ricardo Lewandowski, j. 19/9/2013, P, DJE de 14/10/2013.]

Foi esse o cenário que se observou na apreciação da ADIn 7962/DF. A análise da alegada inconstitucionalidade do decreto 12.712/25 esbarrava na adequação legal do decreto ao art. 1º e ao art. 4º, ambos da lei 6.321/1976. Razão pela qual a ministra Cármen Lúcia não conheceu da ADIn, citando precedentes da ADIn 7.578, ADPF 468, e ADPF 922. A ministra adotou entendimento consolidado em caso bastante similar, no qual o Plenário do STF concluiu que outra ADIn proposta contra decreto que regulamenta o PAT - Programa de Alimentação do Trabalhador também configurara ofensa reflexa (ADIn 7133).

O STF manteve em vigor, então, as medidas de modernização do PAT, um programa fundamental que beneficia mais de 22 milhões de trabalhadores¹ e movimenta mercado da ordem de R$ 150 bilhões por ano².

O PAT foi instituído pela lei 6.321/1976, em contexto histórico no qual o Brasil experimentava intensa industrialização e urbanização acelerada, com milhões de trabalhadores passando a se inserir em relações formais de emprego, mas ainda desprovidos de condições nutricionais adequadas para qualidade de vida e para o desempenho de suas atividades laborais.

Nesse contexto, o PAT tem por finalidade garantir a segurança alimentar e nutricional dos trabalhadores, concedendo aos empregadores incentivos fiscais (dedução de imposto de renda), previdenciários (não incidência de contribuição) e trabalhistas (não integração à base de cálculo de verbas celetistas). O objetivo é garantir a disponibilização de reserva de valor ao trabalhador destinada a sua alimentação. Fala-se aqui do popular vale alimentação ou vale refeição.

O PAT é gerido de forma compartilhada entre o Ministério do Trabalho e Emprego, a Secretaria Especial da Receita Federal do Brasil e o Ministério da Saúde, configurando, ao mesmo tempo, política de promoção da saúde nutricional e instrumento de política fiscal e de fomento às relações de trabalho dignas.

A operacionalização do PAT admite diferentes modalidades: (i) serviço próprio, no qual o empregador se responsabiliza diretamente pela preparação ou fornecimento de alimentos; (ii) contratação de fornecedoras de alimentação coletiva, empresas especializadas e registradas no programa; (iii) contratação de facilitadoras de aquisição de refeições ou gêneros alimentícios, que emitem instrumentos de pagamento eletrônico: são os amplamente conhecidos vale-refeição e vale-alimentação, para uso em restaurantes e estabelecimentos comerciais credenciados. Em qualquer dessas hipóteses, é vedado o pagamento do benefício em dinheiro (art. 178 do decreto 10.854/21), sob pena de desvirtuá-lo.

O decreto 12.712/25 buscou modernizar a terceira (e talvez mais importante) modalidade do PAT, considerando que seu funcionamento envolve também as empresas facilitadoras, que recebem o pagamento do empregador e intermediam o benefício para o empregado, efetivando o pagamento ao fornecedor do alimento.

Trata-se de um ecossistema complexo, que se divide em duas modalidades, o arranjo fechado e o arranjo aberto.

No arranjo fechado, a operadora controla toda a cadeia: ela emite o cartão, credencia os estabelecimentos e processa as transações em rede própria. O cartão de uma determinada operadora só funciona na maquininha dos estabelecimentos que ela mesma credenciou - e em nenhum outro.

No arranjo aberto, ao contrário, o instrumento de pagamento opera em infraestrutura compartilhada, sendo aceito em qualquer estabelecimento credenciado nessa rede, independentemente de qual operadora o emitiu. A operação transcorre de forma análoga ao que sucede com os cartões de crédito e débito bandeirados, que podem ser transacionados em qualquer maquininha credenciada à respectiva rede, independentemente do banco ou instituição emissora.

Ao longo dos anos, o predomínio do arranjo fechado ocasionou externalidades negativas. A principal delas concerne ao acesso: o trabalhador só poderia utilizar seu vale alimentação em supermercados/restaurantes credenciados, limitando a possibilidade de uso. Já os estabelecimentos que quisessem fazer parte da rede credenciada acabavam por ser obrigados a pagar valores proibitivos às facilitadoras de arranjo fechado, dominantes de toda a cadeia.

A consequência desse modelo é a transferência do custo do programa para quem ele pretende proteger: o trabalhador. De um lado, os estabelecimentos que aceitam o benefício repassam ao preço final dos alimentos as taxas que lhes são cobradas; de outro, aqueles que não conseguem absorver esse custo simplesmente deixam de aceitar o cartão, reduzindo a rede de aceitação - problema especialmente sensível para restaurantes populares e mercados de bairro, que operam com margens estreitas.

Com o advento do decreto 12.712/25, ampliou-se o acesso ao arranjo aberto. As empresas que atendem mais de 500 mil trabalhadores deverão adotar esse regime, possibilitando que o trabalhador utilize seu vale alimentação/refeição em qualquer estabelecimento. Além disso, fixou-se limite para as taxas aplicáveis, evitando que valores abusivos recaíssem sobre o consumidor final. Houve também redução do prazo de liquidação de 30 para 15 dias para pagamento do estabelecimento, remunerando com mais rapidez o dono do mercadinho ou do restaurante em que o trabalhador utiliza seu benefício.

A medida representa um avanço que garante mais acessibilidade ao trabalhador - problema evidenciado pelo fato de que cerca de 15% dos trabalhadores das classes C, D e E³ vendiam seu benefício, perdendo poder de compra, já que a aquisição dos créditos ocorre sempre por valor inferior ao nominal.

Resolve-se, também, a problemática da cobrança de taxas elevadas dos estabelecimentos credenciados. Dados do Poder Público apresentados pela Advocacia-Geral da União revelam que o valor da taxa chegava a 10% do valor arrecadado, custo que é repassado ao trabalhador.

A redução do prazo de liquidação é igualmente favorável para a finalidade do programa: o pagamento mais rápido em favor do estabelecimento reduz o sufocamento financeiro e incentiva o pequeno empreendedor a aceitar o benefício em seu estabelecimento.

Disso tudo, a lição que se extrai é a de que a discordância quanto à implementação ou à modificação de determinada política pública deve ser resolvida a partir do debate público, do diálogo e da busca da acomodação dos interesses sociais e econômicos envolvidos. A via do controle jurisdicional de constitucionalidade detém margem de admissibilidade restrita, sendo necessário o preenchimento de requisitos rígidos para conhecimento e processamento da ação, principalmente quanto à demonstração de ofensa direta à Constituição Federal.

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1 Disponível em: https://economia.uol.com.br/noticias/estadao-conteudo/2026/04/14/pat-faz-50-anos-sob-expectativa-de-dobrar-numero-de-beneficiarios.htm Acesso em set. 2026.

2 Disponível em: https://www.infomoney.com.br/minhas-financas/vale-refeicao-e-vale-alimentacao-governo-coloca-fogo-em-briga-por-mercado-bilionario/ Acesso em set. 2026.

3 Pesquisa Mosaiclab; Agência Brasil, 2023