Número de ADIns no STF põe à prova qualidade das leis

"Ora querem uma corte ativista, ora querem uma corte com autocontenção". A observação feita pelo ministro Flávio Dino na sessão plenária do STF na última quinta-feira, 16, ao comentar a competência da Corte para julgar disputas tributárias e fiscais, resume o dilema que atravessa a Justiça constitucional brasileira.

Enquanto o Parlamento legisla, o Supremo é chamado a corrigir os excessos, e o número de ADIns pode ser um reflexo estatístico de descompasso entre produção legislativa e Constituição.

O que é ADIn?

Prevista na Constituição de 1988, a ADIn é o instrumento pelo qual determinados legitimados, como o presidente da República, o PGR, partidos políticos, entidades de classe e confederações sindicais, podem questionar, diretamente no STF, a compatibilidade de leis e atos normativos com a CF.

Trata-se de um dos pilares do chamado controle concentrado de constitucionalidade, que garante a prevalência da Carta Magna e funciona como filtro das decisões políticas tomadas no Executivo e no Legislativo.

ADIns em números

Entre 2015 e 2025, foram propostas 2.672 ações desse tipo, uma média de 243 por ano.

A tendência crescente iniciada em 2019, impulsionada pela crise sanitária da covid-19 e pela alta litigiosidade política, inverteu-se a partir de 2022, refletindo um cenário de descompressão institucional após o período mais agudo de judicialização das políticas públicas.

A trajetória numérica obtida na página "Corte Aberta" do STF confirma o padrão identificado pelo estudo "As Ações Diretas de Inconstitucionalidade no controle constitucional brasileiro", que mapeou 2.300 ADIns entre 2012 e 2021.

O levantamento acadêmico destacou dois picos de acionamento: entre 2015 e 2017, durante o processo de impeachment de Dilma Rousseff, e entre 2019 e 2021, sob o governo Jair Bolsonaro.

Segundo os autores, Lorraine Saldanha Freitas e Felipe Gonçalves Brasil, a ADIn atua como um indicador de atenção e veto de agenda: quanto maior a instabilidade política, maior o uso desse instrumento constitucional para contestar atos do Executivo e do Legislativo.

Pico das ações

O triênio 2019–2021 concentrou 43% de todas as ADIns da década, coincidindo com a pandemia de covid-19 e a disputa entre União e entes federativos sobre medidas sanitárias.

O estudo mostra que, pela primeira vez, as ações voltaram-se majoritariamente contra normas federais (67%), rompendo a tendência histórica de predominância das leis estaduais impugnadas.

Na mesma direção, os dados de 2020 e 2021 exibem também o maior volume de decisões colegiadas - 413 e 312 julgados, respectivamente -, evidenciando o esforço do Supremo em responder à sobrecarga do período.

"Momentos de instabilidades institucionais têm aumentado potencialmente os acionamentos ao STF como instância primordial e regulatória do jogo político, seja para afirmar ou para vetar agendas e decisões baseadas na constitucionalidade das propostas dos poderes Executivo e Legislativo", explicam os autores.

Temas e perfil dos proponentes

De acordo com o estudo, entre os temas mais recorrentes, três grandes áreas representaram 66% das ADIns entre 2012 e 2021:

• Governo e Administração Pública, envolvendo funcionalismo, estrutura e desestatização;
• Judiciário, justiça e violência, com destaque para questões criminais e institucionais;
• Macroeconomia, abrangendo tributos e "guerras fiscais".

A temática recorrente é confirmada pelos dados do painel aberto do STF:

Ainda segundo o estudo, os principais proponentes continuam sendo o procurador-Geral da República e associações nacionais, seguidos de partidos políticos e confederações sindicais.

Durante a pandemia, no entanto, verificou-se queda na atuação do PGR e ascensão dos partidos, que se tornaram os atores mais ativos nas contestações ao governo Federal.

Judicialização da simetria

A pesquisa "A judicialização da simetria: Análise empírica das ADI propostas em face das Constituições estaduais no período 2007 a 2020", mostra que o STF não atua apenas como revisor das leis Federais, mas também como corretor das Constituições estaduais.

O levantamento identificou, no período estudado, 60 ADIns propostas contra normas das Cartas estaduais, a maioria julgadas procedentes e sem divergência.

O estudo indica que o princípio da simetria - que obriga os Estados a seguir o modelo Federal de separação de Poderes - consolidou uma lógica centralizadora e corretiva: o Supremo corrige não só o produto legislativo, mas o próprio processo constituinte subnacional.

As ações também revelam uma geografia política da judicialização. As regiões Norte e Nordeste concentraram 57% das ADIns analisadas, e os governadores foram autores em mais de um terço dos casos, utilizando o controle abstrato como instrumento de disputa federativa e moralização da política.

Esses dados reforçam a ideia de que o STF atua, cada vez mais, como árbitro das falhas estruturais de formulação normativa - sejam elas Federais ou estaduais - e que a judicialização tornou-se um mecanismo de recentralização do poder constitucional.

Estoques e relatoria

Em 2025, o estoque de processos em tramitação segue elevado: 705 ADIns permanecem sob análise no Supremo.

Os processos estão concentrados nos gabinetes de Nunes Marques (130), André Mendonça (111) e Luiz Fux (86).

Esses números, obtidos na Corte Aberta do STF, mostram que o controle concentrado de constitucionalidade ainda ocupa espaço central na pauta do tribunal - e que o Supremo continua a funcionar como instância de correção das falhas legislativas que originam as ações.

Da Constituinte à judicialização crônica

Desde a Constituição de 1988, o desenho institucional brasileiro atribuiu ao STF a função de guardião da ordem constitucional, mas o Tribunal foi gradualmente empurrado para o centro das disputas políticas.

Nos anos 1990, o controle concentrado de constitucionalidade ganhou força com a ampliação dos legitimados a propor ADIn. O que antes era exceção - recorrer à Corte para sustar normas inconstitucionais - tornou-se parte do próprio ciclo legislativo: o Parlamento legisla, o Executivo sanciona, e o Supremo revisa.

Em termos estatísticos, a judicialização não é um fenômeno de protagonismo judicial, mas de fragilidade legislativa.

E, enquanto a técnica normativa continuar a ceder ao improviso político, as estatísticas das ADIns seguirão sendo o espelho da qualidade das leis brasileiras.

O diagnóstico recente do ministro Flávio Dino, feito em plenário, sintetiza esse movimento histórico: "ora querem uma corte ativista, ora querem uma corte com autocontenção."

A contradição descrita por Dino é o retrato fiel do sistema que alterna expectativas e críticas. O STF é acionado para conter os excessos legislativos e, ao fazê-lo, é acusado de agir demais.

O verdadeiro paradoxo, revelado pelas estatísticas das ADIns, é que a Corte se tornou o espelho das falhas estruturais da República.

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Referências

SOUZA, Lorraine Saldanha Freitas Xavier de; BRASIL, Felipe Gonçalves. As Ações Diretas de Inconstitucionalidade no controle constitucional brasileiro: uma análise dos atores, temas e frequências de acionamentos ao STF entre 2012 e 2021. Revista Brasileira de Ciências Sociais, São Paulo, v. 38, n. 113, 2023. Disponível em: https://www.scielo.br/j/rbcsoc/a/SJsCwLpxYVkNyQK6FFmdNHt/?format=html&lang=pt. Acesso em: 17 out. 2025.

BAIA, Breno; SANTOS, Gabriela Sena dos. A judicialização da simetria: análise empírica das ADIs propostas em face das Constituições Estaduais (2007–2020). Revista Brasileira de Federalismo, v. 1 n. 1, dez. 2023. Disponível em: https://doi.org/10.46550/rbf.v1i1.7. Acesso em: 17 out. 2025.