Zanin suspende análise de secretaria para resolução consensual no TCU

O STF iniciou, nesta quarta-feira, 29, o julgamento sobre a validade da criação de uma secretaria voltada à solução consensual de conflitos no âmbito do TCU.

A análise foi suspensa após pedido de vista do ministro Cristiano Zanin.

Na ação, o Partido Novo questiona a medida, alegando violação aos princípios da legalidade, da moralidade administrativa e da separação de Poderes.

Até o momento, o relator, ministro Edson Fachin, votou pela parcial procedência do pedido, para limitar a aplicação da norma. Já o ministro Flávio Dino apresentou divergência parcial, reconhecendo, em linhas gerais, a validade dos mecanismos de consensualidade adotados pelo TCU.

Entenda

A ação foi proposta contra a instrução normativa 91/22 do TCU, que instituiu a SecexConsenso - Secretaria de Controle Externo de Solução Consensual e Prevenção de Conflitos, voltada à mediação de controvérsias envolvendo a administração pública Federal.

Segundo o Partido Novo, a norma ampliou indevidamente as atribuições do TCU ao permitir que a Corte atue previamente na construção de soluções administrativas, inclusive com participação em negociações entre o poder público e particulares.

Para a legenda, essa atuação extrapola a função constitucional do tribunal, que seria de controle externo, exercido de forma concomitante ou posterior, e não como instância decisória ou mediadora.

A sigla também aponta que a estrutura criada concentra poderes na presidência do TCU, responsável por decidir sobre a admissibilidade dos pedidos de solução consensual, o que, em sua avaliação, pode comprometer a impessoalidade e a moralidade administrativa.

Outro ponto levantado diz respeito a casos concretos analisados pela secretaria, especialmente em contratos de infraestrutura, nos quais teriam sido admitidas repactuações contratuais sem nova licitação, o que, segundo o partido, indicaria atuação além dos limites legais.

Diante disso, o Novo pede ao STF a concessão de medida cautelar para suspender imediatamente os efeitos da norma e, no mérito, a declaração de sua inconstitucionalidade, com a consequente extinção da secretaria e invalidação dos acordos celebrados em seu âmbito.

Voto do relator

O ministro Edson Fachin votou pela parcial procedência da ação para conferir interpretação conforme à Constituição à instrução normativa do TCU que instituiu mecanismos de solução consensual.

Reconheceu que a consensualidade é compatível com a evolução do direito administrativo, mas ressaltou que o Tribunal de Contas não pode, por ato infralegal, criar um regime amplo de mediação e homologação de acordos com efeitos sobre contratos administrativos. Para o ministro, isso representa extrapolação do poder regulamentar, com violação ao princípio da legalidade e à separação de poderes.

Destacou que o TCU exerce função de controle externo, auxiliar do Congresso, e deve atuar, em regra, de forma posterior, não podendo assumir papel de gestor ou mediador em conflitos gerais nem interferir em competências do Executivo ou do Judiciário.

Assim, entendeu que os mecanismos consensuais só são constitucionais quando restritos a hipóteses legalmente previstas e inseridas na própria atuação do TCU, como nos processos de tomada de contas especial. Fora desses limites, a atuação é inconstitucional.

Por fim, propôs a modulação dos efeitos da decisão para preservar acordos já celebrados, em nome da segurança jurídica e da proteção de terceiros de boa-fé.

Parcialmente divergente 

O ministro Flávio Dino divergiu parcialmente do relator ao reconhecer a validade, em linhas gerais, da atuação do TCU em mecanismos de solução consensual.

Para o ministro, a Constituição confere ao Tribunal de Contas autonomia para organizar seus procedimentos, inclusive com base na teoria dos poderes implícitos, o que legitima a criação de instâncias como a SecexConsenso.

Destacou que o modelo possui salvaguardas institucionais, como voluntariedade das partes, controle pelo plenário e possibilidade de revisão pelo STF, além de contribuir para prevenção de conflitos e maior segurança jurídica.

Dino, contudo, apontou um ajuste pontual: entendeu que a decisão de submeter casos ao procedimento consensual deve caber ao relator, e não ao presidente do TCU, em respeito ao princípio do juiz natural.

Assim, votou pela parcial procedência da ação apenas para afastar esse ponto específico, mantendo, no restante, a validade da norma. 

• Processo: ADPF 1.183