STF tem quatro votos para limitar acordos no TCU; Toffoli pede vista

STF tem quatro votos para restringir a atuação da SecexConsenso - Secretaria de Controle Externo de Solução Consensual e Prevenção de Conflitos, do TCU - Tribunal de Contas da União, aos processos de tomada de contas especial, nos quais são apuradas responsabilidades por irregularidades na aplicação de recursos públicos.

Acompanharam esse entendimento os ministros Edson Fachin, relator, Cristiano Zanin, André Mendonça e Nunes Marques.

Já ministros Flávio Dino e Luiz Fux defenderam a possibilidade de utilização dos mecanismos consensuais em situações mais amplas, desde que observadas determinadas condições.

O julgamento, que discute a constitucionalidade da  instrução normativa 91/22 e os limites da atuação do TCU na celebração de acordos administrativos, foi suspenso nesta quinta-feira, 5, após pedido de vista do ministro Dias Toffoli.

Entenda o caso

A ação foi apresentada pelo Partido Novo, que questiona a constitucionalidade da instrução normativa 91/22 do TCU, responsável por disciplinar procedimentos de solução consensual de controvérsias no âmbito do Tribunal.

Segundo a legenda, a iniciativa viola os princípios da legalidade e da moralidade administrativas, além da separação dos Poderes.

A discussão envolve a extensão das competências constitucionais do TCU e os limites de sua atuação na construção de soluções negociadas para conflitos relacionados à Administração Pública.

Voto do relator

Relator da ação, ministro Edson Fachin votou pela procedência parcial do pedido para restringir os mecanismos de solução consensual do TCU aos processos de tomada de contas especial, previstos no art. 14 da instrução normativa 91/22.

Para Fachin, somente nesses procedimentos a atuação consensual encontra respaldo legal e constitucional nas competências de controle externo do Tribunal.

O relator também propôs a modulação dos efeitos da decisão, para preservar os acordos já homologados pelo plenário do TCU até a publicação da ata de julgamento, evitando a desconstituição de atos concluídos e possíveis prejuízos à Administração Pública e a terceiros de boa-fé.

Com o relator

Ministro Cristiano Zanin, ao acompanhar o relator, destacou que o TCU deve manter independência em relação às atividades que fiscaliza, não podendo assumir funções administrativas próprias do Executivo.

Zanin acrescentou quatro condições para a validade dos acordos: observância do regime jurídico-administrativo; demonstração fundamentada e comparativa das vantagens da solução consensual; preservação do sistema de responsabilização do TCU; e possibilidade de controle judicial posterior.

Segundo o ministro, mesmo nos processos de tomada de contas especial, os acordos não podem comprometer a função fiscalizatória nem impedir questionamentos posteriores na Justiça.

Ministro André Mendonça também acompanhou Fachin, por entender que a instrução normativa atribuiu ao TCU funções que ultrapassam suas competências constitucionais e alcançam atribuições próprias do Executivo e do Judiciário.

Mendonça ressaltou que a Administração Pública já dispõe de mecanismos legais de conciliação, inclusive no âmbito da AGU - Advocacia-Geral da União, sem necessidade de transformar o TCU em um tribunal administrativo de competência ampla.

O ministro também concordou com as salvaguardas propostas por Zanin e considerou pertinente a preocupação de Flávio Dino com a concentração de poderes na presidência do Tribunal de Contas.

Segundo Mendonça, caso prevaleça a possibilidade de acordos fora dos processos de tomada de contas especial, será necessário revisar outros dispositivos da instrução normativa para assegurar que a condução das negociações caiba ao relator de cada processo.

Ministro Nunes Marques afirmou que havia preparado um voto favorável à atuação consensual mais ampla do TCU, mas mudou de entendimento após os debates em plenário.

Inicialmente, considerava que o Tribunal poderia funcionar como espaço de mediação técnica, desde que os acordos fossem facultativos e dependessem da concordância das partes.

O ministro afirmou, contudo, que os argumentos apresentados evidenciaram a necessidade de vincular esses procedimentos às competências constitucionais de controle externo do TCU.

Com isso, reajustou seu voto para acompanhar Fachin. Quanto à organização dos procedimentos, defendeu a possibilidade de manutenção de uma estrutura de conciliação vinculada à presidência do Tribunal, como ocorre em outros órgãos públicos.

Divergência

Em divergência parcial, ministro Flávio Dino propôs interpretação conforme à Constituição aos arts. 2º, III, e 5º da instrução normativa 91/22.

Para Dino, cabe ao relator de cada processo no TCU decidir sobre a adoção da solução consensual e conduzir as negociações, evitando a concentração dessas atribuições na presidência do Tribunal.

Diferentemente de Fachin, sua proposta não restringe os mecanismos consensuais exclusivamente aos processos de tomada de contas especial.

Com a divergência

Ministro Luiz Fux acompanhou a divergência de Flávio Dino, defendendo que o TCU também pode promover soluções consensuais fora dos processos de tomada de contas especial.

Para Fux, a busca por acordos constitui diretriz aplicável tanto aos processos judiciais quanto aos administrativos, e o Tribunal de Contas possui prerrogativas para organizar estruturas destinadas à conciliação.

O ministro acrescentou duas condições à constitucionalidade desse modelo: participação da AGU e referendo dos acordos pelo plenário do TCU.

Segundo Fux, essas garantias permitem a utilização dos mecanismos consensuais sem afastar a proteção do interesse público..

• Processo: ADPF 1.183