Quando o CNJ editou a resolução 547/4, na esteira do tema 1.184 da repercussão geral, partiu de um diagnóstico difícil de contestar. Execuções fiscais de baixo valor, paralisadas, sem citação ou sem bens penhoráveis, custam ao Estado mais do que jamais devolverão. Se o custo mínimo de uma execução fiscal foi estimado em R$ 9.277,00 pelas notas técnicas que instruíram o julgamento do STF, a cobrança judicial de mais da metade do acervo, situado abaixo de R$ 10 mil, mostrava-se economicamente irracional. Sob a ótica do desafogamento do Judiciário, e considerados os números a frio, a extinção em massa parecia, a uma primeira vista, trazer a solução, e os dados de fato impressionam. Conforme o relatório Justiça em Números 20261, o acervo de execuções fiscais recuou de 27,3 milhões ao final de 2022 para 16,4 milhões ao final de 2025, queda de 39,9% em três anos.
O problema, contudo, nunca esteve no que a resolução retirou do Judiciário, e sim no que deixou de colocar em seu lugar.
Ao extinguir a via judicial de cobrança dos créditos de pequeno valor sem que existisse uma via administrativa de execução apta a suceder-lhe, a norma converteu um problema de congestionamento em um problema de inadimplência tolerada, e o fez justamente no tributo de maior litigiosidade2. O efeito veio logo. Segundo levantamento da ABRASF - Associação Brasileira das Secretarias de Finanças das Capitais, noticiado em setembro de 20253, a maioria das dezoito capitais analisadas registrou queda na arrecadação de IPTU inscrito em dívida ativa no primeiro semestre de 2025 ante igual período de 2024, sendo dezesseis delas quando os valores são corrigidos pela Selic e catorze pelo IPCA-E. A própria entidade classificou o quadro como estímulo direto à inadimplência. A mensagem que o sistema passou a emitir ao contribuinte dos tributos sobre a propriedade foi de uma simplicidade perversa. Dívidas anuais de IPTU, tomadas isoladamente, raramente alcançam o piso de R$ 10 mil, e, se cada exercício inadimplido nasce, na prática, imune à execução, o não pagamento deixa de ser risco para se tornar estratégia. É o desincentivo ao adimplemento em estado puro, financiado pelo vizinho que paga em dia.
O que muda com a resolução 688/26
É nesse cenário que deve ser lida a resolução 688, de 30 de junho de 2026, que inseriu o artigo 4º-A na resolução 547/24. O dispositivo autoriza que créditos inscritos em dívida ativa decorrentes de impostos sobre a propriedade e tributos correlatos, devidos pelo mesmo sujeito passivo e oriundos da mesma relação jurídica de trato sucessivo, sejam incluídos na execução fiscal já ajuizada, mediante pedido incidental da Fazenda Pública, assegurados ao devedor o contraditório e a ampla defesa.
A alteração é positiva, por razões que se somam.
A primeira razão é de ordem aritmética. O IPTU é o tributo de trato sucessivo por excelência, com o mesmo imóvel, o mesmo contribuinte e a mesma relação jurídica renovada a cada exercício. Permitir a agregação dos exercícios supervenientes na execução já em curso reconstitui, pela via da concentração, a viabilidade econômica da cobrança que a pulverização havia destruído. O crédito que, isolado, jamais justificaria o custo de R$ 9.277,00 de uma nova execução passa a ingressar em processo cujo custo fixo já foi incorrido. É a mesma lógica que já inspirava o § 2º do art. 1º da resolução, que manda somar execuções apensadas contra o mesmo executado, agora levada à sua consequência natural.
A segunda razão é processual, terreno em que os Municípios mais insistiram desde os temas 1.184 e 1.428, ao defender que o IPTU é obrigação propter rem, que acompanha o imóvel e nasce já garantida pela própria coisa tributada, de sorte que não faria sentido extinguir a execução de quem dispõe de garantia real subjacente ao crédito. O pedido incidental do art. 4º-A dá uma resposta institucional a essa preocupação, porque dispensa novo ajuizamento, nova distribuição, nova citação e novo ciclo de tentativas frustradas de localização do devedor. Os atos já praticados, como a citação válida, a penhora consolidada e as garantias constituídas, aproveitam também ao crédito incluído. Em um sistema no qual o tempo médio de tramitação das execuções fiscais ultrapassa sete anos, poupar a repetição integral do rito é o que separa cobrar de prescrever.
A terceira razão, a nosso ver a mais importante, é de ordem comportamental. O art. 4º-A restaura o sinal que a extinção em massa havia apagado, o de que o inadimplemento sucessivo tem consequência. O devedor de IPTU que já figura em execução ajuizada sabe, agora, que os exercícios seguintes não nascerão órfãos de cobrança, mas serão agregados ao feito existente, sobre patrimônio já identificado ou constrito. O desincentivo ao adimplemento, se não eliminado, fica sensivelmente mitigado.
A condição de tudo está no parágrafo único
Nada disso, contudo, se sustenta sem o parágrafo único do dispositivo, que determina o aproveitamento dos atos processuais praticados e veda a rediscussão de questões decididas ou preclusas, salvo se existirem fatos novos relativos ao crédito tributário incluído. É esse o ponto que decidirá, na prática forense, se o art. 4º-A cumprirá sua promessa ou se converterá em mais um gargalo.
O risco é conhecido de quem milita em execução fiscal. Assegurado o contraditório no caput, como não poderia deixar de ser, haverá quem pretenda transformar o incidente de inclusão em uma segunda execução embutida na primeira, com exceções de pré-executividade que reabrem a discussão sobre a legitimidade passiva já decidida, impugnações que rediscutem a penhora consolidada e pedidos de nova citação como se de processo autônomo se tratasse. E haverá juízos que, por cautela ou por inércia, deferirão essa reabertura, esvaziando exatamente o ganho de eficiência que justificou a norma.
Ocorre que o contraditório assegurado pelo caput não é, nem poderia ser, um contraditório repristinatório. Ele se dirige ao crédito incluído, ou seja, à sua certeza, liquidez e exigibilidade, à regularidade da CDA que o corporifica, à eventual prescrição, ao pagamento, à imunidade superveniente ou à alienação do imóvel que altere a sujeição passiva. São esses os "fatos novos relativos ao crédito tributário incluído" a que o parágrafo único se refere, e é sobre eles que o devedor deve ser ouvido. O que já foi decidido ou precluiu na execução originária assim permanece. A analogia mais próxima é a da impugnação ao cumprimento de sentença, de cognição limitada, matérias taxativas e vedação à rediscussão do que ficou para trás. Contraditório útil não se confunde com contraditório repetido, pois a garantia constitucional protege a participação influente do executado quanto ao que é novo, sem lhe conferir um passe para reprocessar o que é velho.
Aqui reside a advertência central deste texto. A efetividade da resolução 688/26 não depende do CNJ, e sim dos juízes de execução fiscal de todo o país. Se o parágrafo único for observado com o rigor que sua literalidade exige, o incidente será resolvido em semanas e a cobrança dos tributos de trato sucessivo recuperará racionalidade. Se, ao contrário, cada inclusão incidental inaugurar um microlitígio de tudo o que já se litigou, a Fazenda Pública concluirá que o incidente custa tanto quanto a execução nova que pretendia evitar, e o dispositivo cairá em desuso antes de completar seu primeiro aniversário. Às corregedorias e ao próprio CNJ caberá acompanhar essa aplicação, inclusive por meio de orientações que uniformizem o procedimento, sob pena de o país conviver com centenas de versões do art. 4º-A, uma para cada vara que processe execução fiscal.
Um remendo bem costurado ainda é um remendo
Não escapará à crítica doutrinária a circunstância de o CNJ, por resolução, disciplinar matéria (a cumulação superveniente de pedidos em execução) que toca o processo civil, campo reservado à lei federal. A objeção é séria e não deve ser varrida para debaixo do tapete.
No tema 1.428 (ARE 1.553.607/RS, relator ministro Luís Roberto Barroso, julgado em 20 de setembro de 2025), a Corte declarou constitucional a resolução 547/24 e afastou as duas objeções que o Município de Osório havia deduzido, a de ofensa à separação de Poderes e a de usurpação da competência tributária dos entes federativos. O fundamento foi o de que a Resolução não é norma de direito processual editada à revelia da lei federal, mas ato de gestão judiciária, expedido no exercício da competência do CNJ para o controle administrativo do Judiciário (art. 103-B, § 4º, I, da Constituição) e voltado a concretizar o princípio da eficiência (art. 37, caput). Nessa leitura, a resolução não cria em abstrato requisitos de admissibilidade da execução, e sim orienta a magistratura nacional sobre como aferir o interesse de agir e processar o acervo de execuções fiscais. A própria controvérsia sobre o cumprimento de suas exigências foi tida como infraconstitucional e fática, o que na prática encerra o debate nos Tribunais de Justiça e Regionais Federais.
Diante de tal cenário, há que se reconhecer que o dispositivo introduzido opera dentro da moldura do tema 1.184 e em favor da racionalização de um acervo que o próprio STF mandou racionalizar. Ainda assim, a consolidação legislativa da solução, idealmente no bojo de uma reforma do regramento da execução fiscal, seria o desfecho institucionalmente mais sólido.
Feita a ressalva, o balanço é favorável. A resolução 688/26 é a primeira correção de rota que reconhece, ainda que implicitamente, o efeito colateral que a política de extinção em massa produziu sobre a cobrança dos tributos sobre a propriedade. Devolve ao credor público um instrumento de agregação que restaura a economicidade da cobrança e o incentivo ao adimplemento. Mas entrega sua sorte, como tantas boas normas antes dela, à ponta do sistema: ao juiz que decidirá, diante do primeiro pedido incidental, se o parágrafo único do art. 4º-A é regra de eficiência ou letra morta. Que se decida pelo primeiro caminho. É o que agradece o contribuinte pontual, que há anos subsidia silenciosamente o inadimplente.
_____
1. CONSELHO NACIONAL DE JUSTIÇA. Justiça em Números 2026. Brasília, DF: CNJ, 2026, Disponível aqui. Acesso em: 10 jul. 2026.
2. À época de sua edição, o IPTU era apontado como o maior contencioso tributário do país. Segundo o Diagnóstico do Contencioso Judicial Tributário Brasileiro (CNJ; Insper, 2022), respondia por cerca de 24,9% dos processos, mais de 528 mil ações.
3. VITAL, Danilo. Para capitais, extinção de execuções fiscais derruba arrecadação de IPTU.