As ruínas invisíveis da República

“Vi que não era mais possível ignorar os fatos, e apesar de ainda não ter decidido onde isso vai terminar, me parece que, de qualquer modo, em vez de ficar calado, é melhor que eu me abra e conte a história”

S. Yizhar (1916-2006) em “A História de Hirbet Hiz’A.

A sessão extraordinária do Supremo Tribunal Federal de 15 de setembro de 2026 deveria produzir uma decisão sobre uma questão que, por si só, seria excepcional: a possibilidade de investigação criminal de um integrante da própria Corte. Antes que o mérito fosse alcançado, o Tribunal se viu obrigado a discutir o rito aplicável, a relatoria, a reunião ou separação de procedimentos, impedimentos e suspeições. Dois ministros se afastaram da votação, divergências sobre a condução do caso se tornaram públicas e, ao fim de um dia de tensão, um pedido de vista suspendeu a análise com placar provisório de quatro a três. O mérito não foi julgado. A sessão foi suspensa. Não há data para retomada. Pela primeira vez em sua história, o STF chegara ao plenário para examinar formalmente a eventual investigação de um de seus membros. A cena importa menos pelas frases ásperas, pelos gestos ou pela curiosidade sobre os bastidores do que pelo que revelou sobre a capacidade da instituição de julgar a si própria quando a confiança entre seus integrantes já havia sido atingida.

É um erro tratar aquilo como mais um episódio de Brasília, consumido em vinte e quatro horas pela próxima notícia. A crise relevante para o país não está na temperatura de uma sessão. Ela aparece quando regras de competência e de conduta, que deveriam reduzir a incerteza, passam a ser objeto da própria controvérsia: quando a autoridade da decisão deixa de repousar apenas na fundamentação jurídica e precisa carregar também o peso da confiança pública. Ou, quando divergências internas, normais em qualquer tribunal, se confundem com disputas sobre a legitimidade de quem investiga, de quem relata e de quem pode participar do julgamento. É nesse ponto que uma controvérsia judicial adquire natureza institucional, com efeitos que escapam do processo e alcançam a sociedade jurisdicionada pelo Supremo, inclusive pessoas que jamais lerão um acórdão e empresas que jamais terão uma causa constitucional relevante.

A periodização adotada aqui começa no ciclo político aberto durante o governo Dilma Rousseff. Isso não atribui a uma presidente a origem de fenômenos que têm raízes muito anteriores, nem transforma impeachment, protestos de rua, investigações criminais e recessão em peças de uma causalidade simples. O que se sustenta é mais modesto e mais incômodo: a partir daquele período, mecanismos de contenção entre os Poderes perderam previsibilidade, conflitos antes administrados por negociação política passaram com maior frequência para a arena judicial e a linguagem de exceção começou a ocupar o lugar da linguagem ordinária da política. O V-Dem1, usando outra periodização e outra metodologia, localiza no impeachment de 2016 o início de um processo posterior de autocratização que poderia ser revertido a partir de 2022. A eventual discordância do leitor sobre datas não elimina o fato de que a última década brasileira foi marcada por sucessivas disputas sobre os limites do Executivo, do Legislativo, do Judiciário e do próprio processo eleitoral.

O problema se torna mais claro quando se abandona a pergunta infantil sobre qual Poder é o culpado e se observa como cada um passou a produzir incentivos que enfraquecem o conjunto. A Constituição de 1988 distribuiu competências extensas e detalhadas e criou instrumentos, digamos, “robustos” de controle. O desenho constitucional supunha competição, fiscalização recíproca e algum grau de cooperação e harmonia entre poderes e instâncias. O que se degradou foi o tecido intermediário que permitia a esse desenho funcionar sem que cada prerrogativa fosse utilizada até o limite, todos os dias, contra o adversário da ocasião. Essa disposição de contenção (ou reserva) institucional, uma norma política que impede o uso máximo de poderes formalmente disponíveis quando esse uso compromete o jogo futuro. Há um fenômeno semelhante ao examinar a erosão constitucional contemporânea: democracias raramente desaparecem de uma vez. De fato, elas se tornam menos democráticas à medida que controles recíprocos, esfera pública e rule of law perdem densidade, enquanto as formas externas continuam de pé2. Há diferenças importantes entre esses autores e o caso brasileiro, sobretudo porque nossas instituições têm demonstrado capacidade de reação, mas a advertência sobre a degradação incremental merece permanecer sobre a mesa.

No Legislativo, a transformação do orçamento é o dado mais visível. Em 2026, o portal do Senado registrava R$ 64,26 bilhões em emendas parlamentares autorizadas e R$ 29,59 bilhões pagas. A lei orçamentária aprovada para o ano destinou cerca de R$ 61 bilhões a emendas, dos quais R$ 37,8 bilhões eram impositivos3. O fenômeno possui explicações constitucionais legítimas: deputados e senadores representam estados, municípios e demandas locais, e o orçamento nunca foi propriedade do Executivo. O salto institucional ocorre quando a capacidade de alocação parlamentar deixa de operar como correção marginal das prioridades nacionais e passa a concorrer, por vezes frontalmente, com a formulação central de políticas públicas, frequentemente por canais cuja lógica é territorial e eleitoral – ou não é assim? A política fiscal perde parte de sua unidade, o ministro responsável por uma política nacional pode responder por sua execução sem controlar parcela crescente dos recursos que a afetam, enquanto a negociação orçamentária se espalha por centenas de mandatos e comissões. Afora os eventuais negócios antijurídicos que possam existir.

O Brasil chegou ao ciclo eleitoral de 2026 com cerca de trinta legendas registradas e um Fundo Especial de Financiamento de Campanha de R$ 4,96 bilhões - somente em 2025, o Fundo Partidário distribuiu mais de R$ 1,1 bilhão a diretórios nacionais4. Vejamos de a essência do dado.

Os partidos também mudaram de natureza nas últimas duas décadas. Recursos públicos para partidos e campanhas podem reduzir dependência de financiadores privados e ampliar competição, razão pela qual seria leviano tratá-los meramente como ilegítimos em si. A disfunção nasce quando a organização partidária passa a responder melhor aos incentivos de preservação de máquinas, acesso a fundos e controle de posições orçamentárias do que à construção de programas capazes de sobreviver à eleição. A representação continua existindo, mas se torna fragmentada, localista e negociada caso a caso, e o eleitor encontra enorme dificuldade em saber qual programa coletivo poderá cobrar quatro anos depois. Os partidos políticos são também uma espécie de franquia regional e têm uma elite “partidocrata” que negocia um largo processo de toma lá - dá cá. Quando não há corrupção, essas negociações flertam continuamente com malfeitos.

Há aqui uma velha sombra brasileira que não merece caricatura. A cordialidade de Sérgio Buarque não era elogio à gentileza nem sinônimo automático de corrupção: dizia respeito à invasão do espaço público por relações pessoais, afetos, lealdades e aversões que pertencem a outra esfera. Em Brasília, o problema reaparece sob formas modernas, com planilhas, aplicativos de mensagens e rubricas orçamentárias perfeitamente legais, às vezes com café ruim servido em gabinetes refrigerados demais. Afora os lobbies dos hotéis.

Do lado do Executivo, poderes constitucionais relevantes são conservados, inclusive iniciativa legislativa, administração federal, instrumentos regulatórios e capacidade de formular a proposta orçamentária. Seria impreciso descrevê-lo como fraco em termos jurídicos. Politicamente, porém, o presidente chega ao cargo submetido a uma estrutura em que a maioria parlamentar é cara (na falta de outra palavra), variável e composta por organizações que precisam alimentar suas próprias redes de poder. Parte da despesa discricionária já está previamente condicionada, reformas que criam perdas concentradas enfrentam vetos cruzados. A reeleição, quando possível, encurta o horizonte de decisões que exigiriam custos presentes em troca de benefícios futuros. A popularidade transforma-se em ativo de barganha, e a tecnocracia, embora permaneça indispensável, aprende a redigir políticas dentro de fronteiras que não foram traçadas apenas por evidência técnica ou pelo programa submetido às urnas. Perde-se toda a reserva institucional que a Constituição recomenda.

A dispersão do poder efetivo ajuda a explicar por que tantos presidentes brasileiros parecem começar o mandato negociando o espaço no qual poderão governar, com sucessivas acomodações entre coalizão, orçamento e agenda administrativa.

A consequência é uma espécie de irresponsabilidade política e econômica circular. O Executivo responde socialmente por inflação, emprego, crescimento, segurança, saúde e educação, ainda que muitas variáveis dependam de outros entes e Poderes. Já o Legislativo exerce influência cada vez mais extensa sobre a execução orçamentária sem receber do eleitor a mesma atribuição direta de responsabilidade pelo resultado agregado. Os partidos negociam coalizões que raramente correspondem aos programas anunciados. Diante de impasses, atores políticos recorrem ao Judiciário para obter aquilo que não conseguiram compor na arena representativa. O processo acumula camadas até que uma decisão judicial sobre orçamento, eleições, políticas públicas ou relações entre Poderes se torna inevitavelmente uma decisão com efeitos políticos, ainda que sua forma continue sendo jurídica.

É nesse terreno que a expansão do STF deve ser compreendida. Ran Hirschl descreveu a judicialização da “mega política” como a transferência para tribunais de questões que definem e dividem comunidades políticas inteiras: processos eleitorais, prerrogativas do Executivo, legitimidade de regimes, identidade coletiva5. A tese não diz simplesmente que juízes usurparam um espaço vazio. Em muitos países, atores políticos contribuíram para transferir conflitos às cortes porque a arena judicial lhes parecia mais segura, previsível ou conveniente. No Brasil, a Constituição analítica, a amplitude do controle de constitucionalidade, a multiplicidade de legitimados para provocar o Supremo e a fragmentação política fizeram do Tribunal um centro de resolução de controvérsias que outros sistemas deixam, ao menos inicialmente, sob responsabilidade dos representantes eleitos. O poder judicial cresceu também porque houve demanda por esse crescimento – e não foi pouca, basta ver os números do STF.

A dificuldade brasileira adicional está na personalização desse poder. Diego Werneck Arguelhes e Leandro Molhano Ribeiro6 mostraram, anos antes da crise atual, que o STF permitia a ministros individualmente influenciar o processo político mediante decisões monocráticas, controle de agenda, pedidos de vista e manifestações externas ao colegiado. Denominaram de “ministrocracia” esse arranjo em que poderes individuais podem produzir efeitos antes que o Tribunal exista como colegiado. A crítica permanece útil mesmo depois de reformas regimentais que reduziram alguns espaços de decisão individual, porque o problema essencial é cultural e institucional: quanto maior o peso público da identidade de cada ministro, mais difícil fica separar a autoridade da Corte da biografia, das relações, das falas e das suspeições de cada um. Quando um conflito atinge simultaneamente vários integrantes do Tribunal, essa arquitetura deixa de ser detalhe procedimental e passa a interferir na definição da competência do colegiado durante o próprio julgamento. O cenário atual é bem ilustrativo do tema. O recém-lançado livro do IASP – Instituto dos Advogados de São Paulo – “O Supremo em Perspectivas: Diagnóstico das Disfunções”7 é excelente referência para o que estou a dizer aqui.

O episódio de 15 de setembro de 2026 expôs justamente essa fragilidade. O plenário não precisou apenas responder a uma acusação. Precisou construir, diante das câmeras, o procedimento para enfrentar suspeitas internas, enquanto integrantes discutiam a validade de atos praticados por colegas e a possibilidade de reunir investigações cruzadas. A Procuradoria-Geral da República (PGR) havia contestado a regularidade de parte da apuração; um ministro negava irregularidades e sustentava a ilegalidade do relatório que o mencionava; outro passou a ser alvo de pedido de investigação; a presidência da Corte assumiu papel central na condução e houve afastamentos por impedimento ou suspeição. O pedido de vista interrompeu o exame sem que se chegasse ao mérito. Em instituições maduras, regras de conflito de interesses existem precisamente para que o julgamento não dependa da improvisação moral das pessoas envolvidas, que podem ser excelentes juristas e ainda assim estar sujeitas ao problema elementar de julgar uma estrutura da qual fazem parte. As minudências refletidas no noticiário infelizmente não projetam essa perspectiva, a qual é parte essencial da tragédia institucional da Suprema Corte. 

A sociedade sofre antes que perceba. Segurança jurídica é uma expressão gasta porque costuma ser utilizada por quem perdeu uma causa, mas seu conteúdo econômico é concreto: decisões menos previsíveis elevam o custo de contratos, tornam investimentos dependentes de contingências políticas, aumentam o valor atribuído a relações pessoais e produzem demanda adicional por proteção jurídica. No plano social, o efeito é ainda mais corrosivo. Quando cidadãos enxergam partidos, Congresso, Presidência e Judiciário como arenas de autoproteção, a distinção entre crítica democrática e rejeição das instituições se estreita, e os que oferecem atalhos passam a parecer menos perigosos. Em julho de 2026, o Índice de Confiança Social da Ipsos-Ipec mostrava 30 pontos para partidos políticos, 34 para o Congresso e 42 para a Presidência, numa escala de zero a cem8. A confiança em “pessoas próximas” era substancialmente superior à confiança nas instituições.

A despesa do Judiciário oferece outro contraste. O sistema terminou 2025 com 75,5 milhões de processos em tramitação, recebeu 40,9 milhões de novos casos e gastou R$ 164,6 bilhões, segundo o Conselho Nacional de Justiça9. Em 2026, o próprio CNJ instalou um colegiado específico para discutir remuneração da magistratura e registrou que parte do aumento real das despesas vinha de verbas indenizatórias, benefícios e pessoal. Esses números também registram enorme produtividade e uma litigiosidade que não foi criada pelos juízes, de modo que usá-los como prova simples de excesso seria intelectualmente pobre. Eles revelam, entretanto, quanto da vida brasileira já é entregue à máquina judicial: relações tributárias, previdenciárias, trabalhistas, empresariais, familiares, criminais e administrativas. Quando a cúpula dessa estrutura entra em crise de confiança, o dano simbólico desce pela cadeia institucional e atinge um sistema que milhões de pessoas procuram justamente porque não conseguiram resolver seus conflitos em outro lugar. Nesse sentido, também perde-se a noção de que a crise é mais holística que aquilo que é aparente e crítico no cotidiano do cidadão.

Brasília foi desenhada com uma praça enorme entre as sedes dos Poderes. Talvez isso tenha feito sentido para a arquitetura. Na realidade, eles vivem muito mais perto do que os prédios sugerem.

Os desfechos possíveis não são misteriosos. Um deles é a normalização do conflito: cada crise termina sem reforma, o público se acostuma, ministros, parlamentares e presidentes ajustam suas estratégias e o sistema continua funcionando com confiança mais baixa e com custos maiores. Outro é a retaliação institucional, em que um Poder tenta disciplinar o outro por emendas constitucionais, mudanças de competência, restrições orçamentárias ou investigações, desencadeando aquilo que a literatura comparada descreve como constitutional hardball, o uso agressivo de instrumentos juridicamente disponíveis para reduzir o espaço do adversário. Há também a captura, hipótese em que reformas feitas sob a justificativa de controlar excessos terminam submetendo cortes, órgãos de investigação ou administração profissional à maioria política do momento. Ginsburg e Huq, no estudo já mencionado anteriormente, insistem que a erosão democrática contemporânea costuma avançar por meio de instrumentos legais, passo a passo. A comparação internacional mostra que respostas mal desenhadas a concentrações de poder podem produzir novas formas de concentração em um processo contínuo e perigoso.

O quarto desfecho é a reforma institucional deliberada, alternativa que desloca o foco da substituição de pessoas para o desenho de regras. No caso do STF, o debate reúne possibilidades como código de conduta público, regras objetivas de impedimento, suspeição, presentes, atividades externas e relações profissionais de familiares, divulgação estruturada de agendas e encontros, maior colegialidade nas decisões de grande impacto, limites para decisões monocráticas e pedidos de vista, critérios transparentes para distribuição e redistribuição de processos e procedimento previamente definido para apuração de condutas atribuídas a integrantes da própria Corte. A experiência estrangeira oferece modelos distintos: a Suprema Corte dos Estados Unidos adotou formalmente um código de conduta em 2023, e o Tribunal Constitucional alemão opera com diretrizes de conduta, mandatos de doze anos sem recondução e eleição parlamentar por maioria qualificada10.

O próprio STF colocou um código de ética entre as prioridades de sua gestão em 2026, reconhecendo a necessidade de prevenir conflitos de interesse, ampliar transparência e reconstruir confiança. Ainda não foi à frente.

Mandato fixo para ministros, quarentenas e alteração do processo de nomeação também figuram no debate constitucional. Nenhuma dessas soluções é neutra. Mandatos reduzem a aleatoriedade da duração no cargo, mas tornam cada ciclo de nomeações mais previsível para maiorias políticas. Doutro lado, maior participação parlamentar pode ampliar escrutínio e também aumentar partidarização. Os eventuais “controles externos” podem produzir responsabilização e, mal desenhados, converter-se em tutela política. A comparação entre modelos depende do comportamento institucional que se pretende induzir, dos abusos que cada regra procura evitar e da autoridade encarregada de fiscalizar sua aplicação durante a transição normativa.

No Legislativo, as alternativas de reforma concentram-se nos incentivos criados pelo orçamento e pelo sistema partidário. Entre elas estão rastreabilidade integral das emendas, conexão com planejamento setorial e avaliação posterior de resultados. Outra frente discute regras de democracia interna dos partidos, distribuição dos recursos públicos e mecanismos que tornem mais identificável a responsabilidade por programas e despesas. O desenho eleitoral enfrenta o conhecido dilema entre preservar pluralismo e reduzir fragmentação. Cada opção redistribui poder entre parlamentares, partidos, Executivo e órgãos de controle, inclusive na execução local das despesas.

No Executivo, as propostas de recomposição de capacidade estatal costumam girar em torno de maior coordenação orçamentária, planejamento plurianual e proteção da burocracia profissional contra loteamento partidário, sem retirar da política a definição legítima de prioridades. Reformas que atravessam mais de um mandato levantam outro problema: como produzir continuidade sem congelar escolhas eleitorais futuras. A discussão sobre reeleição presidencial entra nesse ponto, porque altera os incentivos de curto prazo e a distribuição temporal dos custos de medidas estruturais. Aqui, resta ainda o tema da governança corporativa das empresas estatais e de economia mista. É comum que a cada mandato de administradores, um “novo projeto”, como se nada existisse antes.

A participação social disponível vai além de manifestos divulgados depois que a crise explode. Ela pode assumir a forma de acompanhamento do orçamento e da integridade pública, cobrança de transparência de entidades profissionais e empresariais quando dialogam com autoridades, apoio a jornalismo investigativo e fiscalização de padrões de conduta sem converter suspeita em condenação antecipada. Nos dias anteriores à sessão extraordinária de setembro, mais de duzentas pessoas de diferentes setores divulgaram carta em favor de apuração transparente, devido processo e reformas de integridade no Supremo. O dado mais relevante para este argumento é a composição heterogênea, reunindo pessoas que discordam sobre governo e economia, além de eleições. Todavia, não temos “propostas estruturadas” sendo apoiadas, defendidas e promovidas politicamente pela sociedade.

Há espaço, para não vivermos somente em meio aos manifestos, para participação menos solene. Universidades, associações de classe, institutos de pesquisa, entidades empresariais e organizações cívicas podem produzir propostas, medir efeitos, acompanhar nomeações e pressionar politicamente por regras estáveis.

Está claro que a sociedade não substitui o Estado, e a democracia representativa seria esvaziada se cada decisão dependesse de mobilização permanente. Na literatura de accountability, a contribuição típica da participação social está em elevar o custo da opacidade e produzir informação pública capaz de reduzir a vantagem do confronto performático, inclusive quando o espetáculo rende audiência.

O risco para a democracia brasileira se torna mais grave quando a excepcionalidade vira método: orçamento usado como sistema paralelo de governo, Presidência reduzida a administração de vetos, partidos convertidos em estruturas de sobrevivência, tribunal constitucional levado a decidir conflitos que já chegam contaminados pela incapacidade da política e, dentro dele, relações pessoais ou suspeitas públicas passando a disputar espaço com a autoridade impessoal da jurisdição. A democracia pode continuar realizando eleições regulares durante esse processo. Pode conservar Constituição, Congresso, tribunais e imprensa. A advertência de Ginsburg e Huq é precisamente esta: instituições podem permanecer formalmente reconhecíveis enquanto sua capacidade de limitar o poder vai sendo consumida em pequenas concessões, algumas até populares quando ocorrem.

A sessão de 15 de setembro não deveria ser lembrada apenas pela frase mais dura pronunciada no plenário nem pela curiosidade sobre quem se desentendeu com quem. Ela funciona como evidência de que o mecanismo de autocontenção do Estado brasileiro atravessa um ponto excepcional de fadiga com efeitos sobre a legitimidade das decisões, a coordenação econômica e a disposição dos cidadãos de reconhecer instituições como comuns, mesmo quando decidem contra seus interesses. Qualquer reforma que pretenda enfrentar esse quadro terá de lidar simultaneamente com concentração de poder, diluição de responsabilidade e previsibilidade das regras, a evitar novas zonas de irresponsabilidade. O cenário realmente incerto começa quando o país perde a capacidade de fazer isso antes da próxima crise.

As instituições raramente desabam de uma só vez, já aprendemos: elas se desgastam quando o poder, convencido da legitimidade de seus próprios propósitos, começa a dispensar os limites que antes reconhecia, quando a exceção se torna hábito, a prudência parece fraqueza e cada avanço sobre a fronteira alheia encontra justificação na urgência do momento - até que, um dia, a Constituição continua impressa, os tribunais continuam reunidos, o Parlamento continua votando e os governos continuam a governar, mas alguma coisa essencial já se perdeu: aquela disciplina silenciosa pela qual o poder aceitava conter-se para que a República pudesse continuar sendo maior do que aqueles que, provisoriamente, a ocupam. O enorme risco está para além das minúcias do que vimos no dia 15 de setembro de 2026.

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1 V-Dem Institute. Democracy Report 2026: Unraveling the Democratic Era? University of Gothenburg, 2026.