De Chevron a Loper Bright: O declínio da deferência administrativa nos Estados Unidos

O desenvolvimento do Direito Regulatório, como expressão da progressiva complexificação das funções estatais, encontra no modelo norte-americano uma de suas formulações mais acabadas, sobretudo a partir da consolidação do administrative state1, no qual agências administrativas passaram a desempenhar papel central na implementação de políticas públicas, exercendo competências normativas, fiscalizatórias e adjudicatórias de elevada densidade técnica2. Nesse arranjo institucional, tornou-se inevitável enfrentar uma questão de natureza estrutural: em que medida o Poder Judiciário deve intervir na interpretação de normas cuja execução foi confiada a órgãos especializados do Poder Executivo?

A resposta a essa questão moldou, por décadas, o Direito Administrativo norte-americano e ganhou contornos paradigmáticos na chamada doutrina Chevron, construída pela Suprema Corte em 1984. Ao estabelecer que, diante de ambiguidades legislativas, os tribunais deveriam deferir às interpretações razoáveis adotadas pelas agências administrativas competentes, a Corte solucionou um caso concreto e, ao mesmo tempo, instituiu um verdadeiro modelo de alocação de autoridade interpretativa entre os Poderes, conferindo às agências papel decisivo na concretização do direito em setores regulatórios complexos, fundado em razões de capacidade institucional, expertise técnica e complexidade regulatória.

A origem dessa construção teórica está diretamente associada ao julgamento de Chevron U.S.A., Inc. v. Natural Resources Defense Council, Inc., no qual se discutia o alcance do conceito de stationary source no âmbito do Clean Air Act, legislação central no sistema de controle da poluição atmosférica nos Estados Unidos. A controvérsia revelou a tensão entre a literalidade da lei e as exigências práticas de sua implementação. A EPA - Environmental Protection Agency, ao adotar o bubble concept, passou a tratar instalações industriais como unidades integradas de emissão, permitindo maior flexibilidade regulatória sem, contudo, comprometer os limites globais de poluição.

Essa interpretação, contestada por organizações ambientalistas, foi inicialmente rejeitada pelo Tribunal de Apelações do Distrito de Columbia, sob o argumento de que contrariaria o propósito da legislação ambiental acima referenciada. Ao reverter essa decisão, a Suprema Corte, por unanimidade3, não apenas validou a interpretação da agência, mas estabeleceu um critério normativo de alcance geral: quando o legislador não fala de modo inequívoco, abre-se um espaço institucional para a atuação interpretativa da Administração, devendo o Poder Judiciário respeitar essa escolha, desde que situada dentro de parâmetros de razoabilidade e coerência com os fins da lei. No ponto, transcreve-se o seguinte trecho da fundamentação da decisão da Corte – em tradução livre ao português –, que estabeleceu o que ficou conhecido por two-step test:

"Quando um tribunal analisa a interpretação que uma agência administrativa faz da lei que ela própria aplica, depara-se com duas questões. A primeira, sempre presente, é saber se o Congresso se manifestou diretamente sobre o ponto específico em discussão. Se a intenção do Congresso for clara, a questão está encerrada: tanto o tribunal quanto a agência devem observar a vontade inequivocamente expressa pelo Congresso. Se, contudo, o tribunal concluir que o Congresso não tratou diretamente do ponto em questão, não cabe ao tribunal simplesmente substituir a interpretação da agência pela sua própria – como faria se não houvesse qualquer interpretação administrativa prévia. Ao contrário, sendo a lei omissa ou ambígua quanto ao tema específico, a pergunta que se coloca ao tribunal é se a resposta dada pela agência se funda em uma interpretação juridicamente admissível da lei".

O two-step test constituiu o núcleo metodológico da doutrina Chevron e representou um esforço de sistematização da atividade jurisdicional em matéria de controle de atos administrativos interpretativos4. No primeiro estágio, o juiz é chamado a exercer um controle estrito de legalidade, verificando se o Congresso tratou de forma inequívoca e direta da questão controvertida; nesse ponto, reafirma-se a primazia da lei como expressão da vontade democrática. No entanto, reconhecida a ambiguidade normativa, que é fenômeno inevitável em legislações mais sofisticadas, desloca-se o centro de gravidade da decisão para a avaliação da razoabilidade da interpretação administrativa.

Esse segundo estágio não implica abdicação da função jurisdicional, mas sim a sua reconfiguração, em modo de autocontenção, para reconhecer que determinadas escolhas interpretativas envolvem avaliações técnicas, econômicas e políticas que escapam ao horizonte cognitivo típico do Poder Judiciário. Trata-se, em última análise, de uma técnica de distribuição funcional de competências interpretativas, fundada na ideia de que o direito regulatório não pode ser compreendido dissociado de sua dimensão técnico-administrativa.

A consolidação da doutrina Chevron ao longo das décadas subsequentes revela sua profunda aderência às necessidades do Estado regulador contemporâneo. Ao conferir deferência às agências, o modelo permitiu maior flexibilidade na adaptação das normas a contextos dinâmicos, especialmente em setores marcados por inovação tecnológica e elevada complexidade econômica. Agências como a já mencionada EPA passaram a exercer função normativa, preenchendo lacunas legislativas e ajustando o conteúdo das regras às exigências práticas da regulação. Essa dinâmica contribuiu para a construção de um sistema no qual a lei não se esgota em seu texto; para além disso, ela desenvolve-se por meio de processos administrativos especializados, cuja legitimidade decorre tanto da delegação legislativa quanto da expertise técnica acumulada por tais entidades.

Não obstante seus méritos funcionais, a doutrina Chevron sempre esteve acompanhada de tensões teóricas relevantes. A principal delas diz respeito à compatibilidade entre a deferência administrativa e o princípio constitucional da separação de poderes. Ao admitir que agências administrativas definam, em larga medida, o significado de normas legais, desloca-se para o Poder Executivo parte relevante da autoridade interpretativa tradicionalmente atribuída ao Poder Judiciário.

A tensão teórica ao problema abstrato da separação de poderes não era o único problema crítico enfrentado por Chevron. Com o passar do tempo, ganhou força a percepção de que a deferência obrigatória às interpretações administrativas não apenas reconhecia a expertise técnica das agências, mas também viabilizava oscilações interpretativas substanciais conforme a orientação política predominante no Poder Executivo. Se a ambiguidade legislativa funcionava como autorização para que a agência escolhesse entre leituras juridicamente admissíveis, a substituição da direção política da Administração poderia levar à substituição da própria interpretação oficial da lei, ainda que o texto normativo permanecesse inalterado. Assim, aquilo que em Chevron fora justificado como deferência institucional à competência técnica das agências passou a ser visto, por seus críticos, como mecanismo de instabilidade regulatória e de politização da interpretação jurídica, permitindo que o significado prático da lei oscilasse conforme a alternância das administrações presidenciais.

Essa objeção foi expressamente acolhida pela maioria da Suprema Corte dos EUA em Loper Bright, ao afirmar que, sob Chevron, a ambiguidade estatutária convertia-se em uma espécie de licença para que a agência alterasse sua posição interpretativa, com a inconsistência sendo tratada, quando muito, como problema de controle por arbitrariedade ou capricho. A Corte, portanto, não apenas rejeitou a premissa de que as agências teriam superioridade institucional para resolver ambiguidades jurídicas, mas também associou a deferência obrigatória a um risco de instabilidade normativa: a lei deixaria de ter significado judicialmente fixado e passaria a admitir sucessivas reconstruções administrativas, influenciadas pela orientação política do Executivo de turno.

O movimento crítico de que se falou acima encontrou expressão institucional na gradual restrição do campo de aplicação da doutrina Chevron, por meio do desenvolvimento de construções como a major questions doctrine, cuja consolidação representa, talvez, o mais significativo mecanismo de contenção judicial da deferência administrativa antes mesmo da superação formal de Chevron em 2024.

A referida doutrina assenta-se na premissa de que decisões administrativas dotadas de ampla repercussão econômica, política ou social não podem fundar-se em delegações legislativas vagas, genéricas ou implícitas, exigindo, ao contrário, autorização clara e específica do legislador para que sejam reputadas válidas. Sob esse prisma, a doutrina opera como relevante limite à lógica deferencial associada a Chevron. Embora suas raízes possam ser identificadas em precedentes anteriores, foi no julgamento de West Virginia v. Environmental Protection Agency, decidido pela Suprema Corte em 2022, que ela alcançou projeção institucional decisiva.

Nesse caso, a EPA havia editado o Clean Power Plan, regulação que pretendia remodelar de forma ampla a matriz energética norte-americana, incentivando a migração da geração de energia a partir de combustíveis fósseis para fontes renováveis. A Corte, por seis votos a três – vencidos os Justices Elena Kagan, Stephen Breyer e Sonia Sotomayor –, entendeu que uma intervenção regulatória de tamanha magnitude, com impactos sistêmicos sobre a economia, sobre o mercado de energia e sobre o emprego em setores industriais inteiros, exigiria autorização legislativa explícita, que não poderia ser extraída de disposições genéricas sobre o controle da poluição atmosférica.

A fundamentação desenvolvida pelo Chief Justice John Roberts no voto majoritário é especialmente elucidativa ao revelar a racionalidade própria da major questions doctrine: sempre que uma agência afirma competência para regular grandes questões regulatórias, a partir de textos legais vagos, genéricos ou indeterminados, não há espaço para deferência automática à interpretação administrativa. Nesses casos, exige-se que o poder invocado encontre fundamento em autorização legislativa clara e específica. O que se verifica, portanto, é uma sensível alteração do ponto de partida hermenêutico: diante de grandes questões regulatórias, deixa de prevalecer a presunção em favor da autoridade da agência, passando a impor-se, como regra, a exigência de demonstração inequívoca da delegação congressual.

Com efeito, a major questions doctrine emergiu como instrumento de compatibilização entre a deferência funcional, reconhecida como necessária em domínios técnicos específicos, e a exigência de que intervenções regulatórias de ampla repercussão encontrem respaldo legislativo suficientemente específico. Ela pode ser compreendida, assim, como precursora do caso Loper Bright: ao delimitar as hipóteses em que a deferência Chevron simplesmente não se aplica, a Corte foi progressivamente estreitando o espaço de atuação autônoma das agências até culminar na superação formal do modelo em 2024. Em Loper Bright Enterprises v. Raimondo, ao analisar regulamentações federais que impunham a empresas pesqueiras o ônus de custear a presença de monitores governamentais a bordo de suas embarcações – exigência para a qual a legislação aplicável, o Magnuson-Stevens Fishery Conservation and Management Act, não conferia autorização expressa –, a Suprema Corte foi instada a revisar a validade da deferência Chevron à luz do APA - Administrative Procedure Act 5.

O fundamento central da decisão majoritária, por seis votos a dois, também redigida pelo Chief Justice John Roberts, residiu na leitura do § 706 do APA, que, em resumo, atribui ao Poder Judiciário o dever de decidir todas as questões de direito relevantes, interpretar o direito positivo e determinar o significado dos atos das agências administrativas. Segundo o entendimento que prevaleceu, a deferência automática a interpretações administrativas implicaria uma abdicação do dever constitucional do Poder Judiciário, incompatível com o modelo de revisão judicial independente que o APA pressupõe. O Chief Justice John Roberts destacou que os tribunais podem, e devem, levar em conta as interpretações das agências, especialmente quando sustentadas por razões técnicas convincentes, mas não estão obrigados a aceitá-las como vinculantes apenas em razão de sua origem administrativa6.

Esse temperamento – o reconhecimento de que a interpretação administrativa merece consideração na exata medida de sua força persuasiva – não constitui inovação, mas o reencontro da Corte com o critério fixado em Skidmore v. Swift & Co., anterior à própria construção de Chevron7. Houve, pois, a revogação do precedente firmado no caso Chevron, o que já era de certo modo esperado8.

A experiência norte-americana projeta reflexos relevantes no Direito Público brasileiro, especialmente no contexto da consolidação das agências reguladoras a partir da década de 1990. Assim como nos EUA, essas entidades foram concebidas para lidar com setores de elevada complexidade técnica (e.g., transportes terrestres, telecomunicações, energia elétrica, saúde suplementar), exigindo decisões informadas por conhecimentos especializados que o Poder Judiciário, por razões estruturais e em tese, não está necessariamente em posição de reproduzir com a mesma profundidade. A questão que se coloca é a mesma que animou o desenvolvimento da doutrina Chevron: em que medida o controle judicial das decisões dessas agências deve operar com deferência à expertise técnica acumulada por elas?

No plano interno, coube primordialmente ao STF enunciar as balizas da deferência às escolhas técnicas das agências e dos órgãos dotados de expertise – e, em ao menos um precedente de relevo, com invocação expressa da experiência norte-americana. O julgado mais eloquente é a ADIn 4.874, relatada pela Ministra Rosa Weber, em que a nossa Suprema Corte, ao chancelar a competência normativa da Anvisa para restringir aditivos em produtos fumígenos derivados do tabaco, aplicou de modo explícito a doutrina da deferência administrativa, com remissão direta a Chevron: assentou-se que, definidos na legislação as políticas a perseguir, os objetivos a implementar e os objetos de tutela, ainda que ausente pronunciamento direto, preciso e não ambíguo do legislador quanto às medidas específicas a adotar, não cabe ao Poder Judiciário, no controle da exegese que a agência faz do próprio estatuto legal, substituí-la pela sua própria, desde que a solução administrativa seja razoável, devidamente fundamentada e compatível com a Constituição9.

A mesma orientação informou a ADPF 825, na qual, ao apreciar a 17ª rodada de licitação de blocos para exploração e produção de petróleo e gás natural, reconheceu-se caber ao Supremo atuar com cautela e com deferência à capacidade institucional do administrador quanto às soluções técnicas adotadas em política pública de alta complexidade e de elevada repercussão socioeconômica10, bem como o MS 37.178, no qual se afirmou que o Tribunal não opera como instância recursal das decisões do Conselho Nacional do Ministério Público, impondo-se ao Judiciário a autocontenção (judicial self-restraint) e a deferência às valorações dos órgãos especializados, ressalvadas as hipóteses de flagrante ilegalidade, abuso de poder ou teratologia11. Em idêntica direção tem-se orientado a jurisprudência federal de segunda instância, que vem aplicando a deferência regulatória no controle de atos técnicos e de autos de infração das agências12.

O tratamento da deferência técnica às agências reguladoras brasileiras tem sido marcado pela casuística. O STJ, em caso envolvendo a Anatel - Agência Nacional de Telecomunicações, por exemplo, já decidiu que, "tratando-se de matéria de indiscutível complexidade técnica, em que se exige certa expertise, notadamente sobre como surge a área de cobertura da telefonia móvel, além das chamadas ‘zonas de sombra’, deve-se adotar o princípio da deferência administrativa, observando-se a autocontenção judicial (judicial self-restraint), reduzindo-se, assim, a interferência do Poder Judiciário nas atribuições dos outros Poderes"13.

Em outro caso envolvendo a Anatel, o STJ esclareceu ainda mais o papel do Poder Judiciário no controle de atos regulatórios: "Em matéria eminentemente técnica, que envolve aspectos multidisciplinares (telecomunicações, concorrência, direito de usuários de serviços públicos), convém que o Judiciário atue com a maior cautela possível – cautela que não se confunde com insindicabilidade, covardia ou falta de arrojo –, e, na espécie, a cautela possível é apenas promover o redimensionamento da tutela antecipada aos termos do despacho Anatel/CAI 3/07"14.

Esse conjunto de precedentes, todavia, não significa que o Brasil tenha recepcionado o modelo Chevron: mesmo a invocação expressa daquele julgado na ADIn 4.874 operou antes como reforço argumentativo e empréstimo de vocabulário do que como adoção de seu núcleo estrutural – o comando que, diante de qualquer ambiguidade legislativa, vincularia o juiz à interpretação razoável da agência.

A "deferência à brasileira", por assim dizer, apresenta contornos e limites significativamente distintos dos que caracterizavam o modelo Chevron. Em primeiro lugar, ela não opera como uma regra metodológica de aplicação geral, mas como um resultado contingente da avaliação, em cada caso, do grau de especialização técnica envolvida e da densidade do comando normativo subjacente. Em segundo lugar, a jurisprudência brasileira demonstra sensibilidade acentuada ao controle por princípios constitucionais, em especial os da legalidade, da razoabilidade e da proporcionalidade, que funcionam como instrumentos de revisão judicial mesmo quando a questão de fundo é essencialmente técnica. Em terceiro lugar, a própria estrutura constitucional brasileira, que consagra o princípio da inafastabilidade da jurisdição e atribui ao Superior Tribunal de Justiça a função de uniformizar a interpretação do direito federal infraconstitucional, impõe limites estruturais à possibilidade de consolidação de uma deferência plena ao estilo antes vigente no direito norte-americano.

É nesse ponto que o exemplo da CVM - Comissão de Valores Mobiliários e do STJ adquire seu sentido mais preciso. Não se trata apenas de uma questão de hierarquia institucional, mas de uma opção de modelo: o direito brasileiro não admite que o tribunal responsável pela uniformização da interpretação do direito federal se vincule, por deferência estruturada, às opiniões interpretativas de uma agência setorial, ainda que dotada de expertise incontestável em seu domínio. O STJ pode, e frequentemente o faz, levar em consideração o entendimento técnico da CVM como elemento persuasivo relevante na construção de sua interpretação, mas essa consideração opera como um argumento entre outros, não como uma regra de prioridade que inverta o ônus da demonstração de erro, tal como Chevron prescrevia. Essa diferença é, em última análise, de natureza constitucional: ela reflete a opção do constituinte brasileiro por um modelo de jurisdição de ampla revisão, no qual a especialização técnica das agências é vista como algo relevante, mas não como fonte autônoma e vinculante de autoridade interpretativa sobre o direito positivo.

Essa diferença de abordagem revela, pois, uma distinção técnica entre sistemas e uma escolha valorativa: enquanto o modelo norte-americano, por décadas, apostou na deferência como mecanismo de eficiência e de adequação cognitiva do controle judicial à complexidade regulatória, o modelo brasileiro acabou por preservar a centralidade da jurisdição como instância última de interpretação do direito, mesmo ao custo de uma eventual perda de especialização na resolução de controvérsias técnicas.

A inflexão promovida pela Suprema Corte norte-americana em 2024, ao aproximar-se, nesse ponto, de uma lógica de revisão judicial mais próxima daquela sempre preservada no Brasil, paradoxalmente oferece uma oportunidade de revisitar essa opção com olhos mais críticos: afinal, se a solução brasileira já era, nesse aspecto, mais próxima do que Loper Bright pretende instaurar, cabe perguntar se ela produziu os resultados esperados em termos de segurança jurídica, previsibilidade regulatória e qualidade das decisões judiciais em matéria técnica, ou se, ao contrário, a ausência de uma doutrina mais estruturada de deferência gerou os males que a experiência norte-americana de quatro décadas buscou evitar.

A trajetória da doutrina Chevron evidencia a complexidade do equilíbrio institucional no Estado regulador contemporâneo. De um lado, a necessidade de reconhecer a expertise técnica das agências e sua capacidade de responder de forma ágil a desafios regulatórios complexos; de outro lado, a exigência de preservar a centralidade do Poder Judiciário na interpretação do direito e a integridade do princípio da legalidade. A guinada jurisprudencial da Suprema Corte dos EUA em Loper Bright não elimina essa tensão; antes, a reconfigura, deslocando novamente o eixo interpretativo em direção ao Poder Judiciário e convidando a uma reflexão mais ampla sobre os limites e possibilidades da deferência administrativa.