1. Visão sistêmica
A lei 13.465/17, frequentemente associada à denominada Reurb (reurbanização), promoveu profundas alterações no regime jurídico da regularização fundiária no Brasil. Embora a norma tenha sistematizado de maneira mais clara a regularização fundiária urbana, a disciplina da regularização fundiária rural não foi estruturada como um sistema autônomo e coerente. Ao contrário, sua regulamentação ocorreu de forma fragmentada, por meio da alteração pontual de diversos diplomas legais que tratam de matérias agrárias, o que torna a compreensão e a operacionalização de um verdadeiro sistema de regularização fundiária rural tarefa complexa.
Originada da Medida Provisória 759, de 22/12/16, a lei 13.465, de 11/7/17, modificou substancialmente a forma pela qual o Estado brasileiro reconhece ocupações consolidadas, promove a transferência de terras públicas, disciplina assentamentos rurais e integra situações extrarregistrais ao fólio real. Nesse contexto, foram alteradas, entre outras, as leis 8.629/1993, 11.952/09, 13.001/14,6.015/1973 e o CC, além da lei 8.666/1993, posteriormente revogada pela lei 14.133/21.
A normativa também introduziu relevante mudança interpretativa quanto à distinção entre espaço urbano e rural. Passou-se a adotar, com maior ênfase, o critério da destinação econômica e funcional da área, de modo que, mesmo em zonas formalmente rurais, a existência de núcleos urbanos consolidados conduz ao reconhecimento de sua natureza urbana. Em outras palavras, a predominância da atividade desenvolvida no local passa a ser elemento central para a definição de sua qualificação jurídica.
Sendo assim, com base no disposto na lei 13.465/17 e nos diplomas por ela alterados, destacam-se, para a regularização fundiária rural, dois pontos centrais: (i) a condição de imóvel rural, cuja caracterização depende da comprovação de cultura efetiva sobre o imóvel, conforme preveem os arts. 2º, inciso V, e 5º, inciso III, da lei 11.952/09; e (ii) a regularização de ocupações em áreas da união situadas na Amazônia Legal, cujas regras foram significativamente modificadas pela lei 13.465/17 ao alterar diversos dispositivos da lei 11.952/09.
Contudo, a constitucionalidade da política de regularização fundiária instituída pela lei 13.465/17 foi submetida ao crivo do STF por meio de um conjunto de ações diretas de inconstitucionalidade, dentre as quais se destacam as ADI’s 5.771, 5.787, 5.883 e 6.787. Essas ações, embora possuam objetos parcialmente distintos, convergem na análise da validade formal e material do modelo normativo que reestruturou profundamente o regime jurídico da regularização fundiária, especialmente no âmbito rural e na Amazônia Legal.
O debate constitucional em torno da regularização fundiária rural, todavia, não pode ser reduzido a uma dicotomia simplista entre eficiência econômica e proteção socioambiental. A regularização cumpre função pública legítima quando viabiliza a identificação dos ocupantes, promove a abertura de matrículas imobiliárias seguras, permite a incidência tributária, facilita o acesso ao crédito, reduz conflitos possessórios e possibilita a responsabilização por danos ambientais. Especialmente na Amazônia Legal, a informalidade fundiária não representa, em regra, um mecanismo de proteção ambiental; ao contrário, frequentemente contribui para a invisibilidade de práticas ilícitas1.
Nesse sentido, o problema surge quando a regularização fundiária deixa de atuar como instrumento de ordenação territorial e passa a funcionar como mecanismo de legitimação de ocupações predatórias. A Constituição impõe que a destinação de terras públicas e devolutas observe a política agrícola e o plano nacional de reforma agrária, exigindo compatibilidade com a função social da propriedade e com a proteção ambiental.
O controle jurisdicional deve ser capaz de distinguir, ao menos, três categorias de situações: (i) ocupações familiares ou produtivas de boa-fé, passíveis de estabilização; (ii) ocupações de média dimensão, que demandam comprovação rigorosa de exploração direta e conformidade ambiental; e (iii) apropriações de caráter especulativo ou marcadas por ilicitude ambiental, insuscetíveis de saneamento por simples título.
Há, ainda, um aspecto frequentemente subestimado: A lei 13.465/20172 não atua apenas na relação entre o Estado e o ocupante, mas reestrutura, de forma ampla, o sistema fundiário. Seus efeitos irradiam-se sobre a atuação da administração pública, dos tabeliães de notas, dos registradores de imóveis, do mercado de crédito, dos órgãos de fiscalização ambiental, das comunidades tradicionais e dos futuros adquirentes. Por essa razão, a análise de sua constitucionalidade material deve considerar não apenas o conteúdo normativo isolado, mas também os impactos sistêmicos decorrentes de sua aplicação ou eventual invalidação.
Nesse cenário, eventuais decisões de controle de constitucionalidade exigem elevada cautela institucional. Uma validação excessivamente permissiva pode incentivar práticas de grilagem e ocupação irregular de terras públicas; por outro lado, uma invalidação ampla e irrestrita pode comprometer instrumentos essenciais de ordenação territorial e regularização fundiária, igualmente exigidos pela própria Constituição. O desafio, portanto, reside em encontrar um ponto de equilíbrio que preserve a função social da propriedade, assegure a proteção ambiental e, ao mesmo tempo, viabilize a integração jurídica de situações consolidadas no território rural brasileiro.
2. Inovações normativas no campo rural
Conforme mencionado, o regime jurídico da regularização fundiária rural no Brasil é marcado por uma estrutura normativa fragmentada, construída a partir da conjugação de diferentes diplomas legais voltados à política agrária, à destinação de terras públicas e à formalização registrária da propriedade. Nesse contexto, destacam-se, entre outros, a lei 8.629/1993, que regulamenta a reforma agrária, e a lei 11.952/09, que disciplina a regularização de ocupações em terras da União, especialmente na Amazônia Legal, ambas significativamente alteradas pela lei 13.465/17.
A lei 8.629/1993, ao regulamentar os dispositivos constitucionais relativos à reforma agrária, estabelece instrumentos fundamentais para a regularização fundiária rural, notadamente o título de domínio e a concessão de direito real de uso. Tais instrumentos visam à formalização de situações possessórias consolidadas, permitindo sua inserção no sistema registral imobiliário e promovendo a estabilização jurídica da ocupação. A norma também impõe mecanismos de proteção à função social da propriedade, como a inegociabilidade dos títulos pelo prazo de dez anos, com o objetivo de assegurar a fixação do beneficiário na terra e fomentar o desenvolvimento social e econômico3. Ademais, prevê medidas de facilitação do acesso ao registro imobiliário, como a isenção de custas e emolumentos para o registro de títulos oriundos da reforma agrária. Com as alterações promovidas pela lei 13.465/17, passou-se a admitir a regularização de ocupações irregulares em projetos de assentamento, mediante a outorga de concessão de uso, ampliando os mecanismos de integração dessas situações ao ordenamento jurídico.
Nesse contexto, o diploma reforçou a política de titulação no âmbito da reforma agrária, disciplinando seu registro e admitindo, para esses fins, a aquisição de imóveis por compra e venda ou por arrematação judicial. Ademais, promoveu ajustes relevantes na disciplina dos assentamentos antigos, na concessão de títulos de domínio e de concessão de direito real de uso, bem como no respectivo ingresso no fólio real. Tal orientação normativa revela-se adequada na medida em que contribui para a consolidação de situações sociais já estabilizadas; contudo, demanda cautela em sua aplicação. Isso porque o título de domínio amplia a autonomia do beneficiário e viabiliza o acesso ao crédito, ao passo que a concessão de direito real de uso preserva maior capacidade de controle estatal, especialmente em áreas sensíveis sob o ponto de vista social, ambiental ou fundiário4 .
A alteração mais sensível ocorreu na lei 11.952, de 25/6/09. Referida lei institui regime específico para a regularização fundiária de ocupações incidentes sobre terras públicas federais, inicialmente restrito à Amazônia Legal, mas posteriormente ampliado para outras áreas sob domínio da união. Assim como a legislação agrária, adota como instrumentos a alienação e a concessão de direito real de uso, condicionando a regularização ao cumprimento de requisitos legais relacionados à ocupação, exploração e dimensão da área. Nesse sentido, a lei estabelece limites objetivos, como a impossibilidade de regularização de imóveis com área superior a 2.500 hectares, além de definir hipóteses de exclusão, especialmente quando presentes impedimentos ambientais, dominiais ou jurídicos relevantes. As alterações introduzidas pela lei 13.465/17 ampliaram o alcance da norma, flexibilizaram critérios e permitiram maior abrangência territorial, inclusive fora da Amazônia Legal, ao mesmo tempo em que ajustaram requisitos procedimentais e materiais para a titulação. A mudança é tecnicamente relevante porque o módulo fiscal traduz a realidade agrária local. A fixação de um teto nacional em hectares, embora simples, pode aproximar a regularização de grandes áreas da lógica de alienação patrimonial, e não de política fundiária5.
Mesmo depois da reforma, a regularização rural continua condicionada a requisitos subjetivos e objetivos exigidos dos destinatários dos títulos durante o prazo de inalienabilidade decenal (art. 189, CF): Nacionalidade brasileira, ausência de outro imóvel rural, cultura efetiva e ocupação direta, mansa e pacífica. As exigências impedem a qualificação de que todo título emitido sob a lei, e registrado, seria automaticamente inválido. O problema constitucional não está na existência de requisitos, mas na suficiência dos filtros para impedir que grandes ocupações ilícitas e improdutivas, exploração indireta e estratégias de interposição de pessoas (simulações) sejam tratadas como ocupação produtiva legítima6.
Também foram alterados critérios de preço, condições resolutivas e verificação administrativa. A lei reduziu obstáculos à titulação, admitiu hipóteses de dispensa de vistoria in loco para imóveis menores e autorizou a liberação de condições resolutivas. A simplificação pode ser defensável diante da baixa capacidade operacional do Estado, mas não pode significar abdicação de controle. No meio rural amazônico, a vistoria não é um luxo procedimental: é instrumento de proteção contra grilagem, sobreposição territorial, fraude documental, conversão ambiental irregular e o cumprimento das obrigações contratuais.
A utilidade prática é evidente: Enquanto a titulação definitiva não se completa, o ocupante7 pode demonstrar uma situação administrativa mínima e acessar políticas de produção. O registro da propriedade resolúvel não deve ser confundido com salvo-conduto dominial e precisa operar como etapa de controle, e não como antecipação informal da propriedade8.
A disciplina da dispensa de licitação na regularização fundiária rural, anteriormente prevista no art. 17 da lei 8.666/1993, foi mantida e, em certa medida, sistematizada pela lei 14.133/2021, que passou a reger o regime jurídico das contratações públicas. Nesse novo contexto normativo, o art. 76, I, “f”, estabelece a dispensa de licitação para a alienação e a concessão de direito real de uso, gratuita ou onerosa, de terras públicas rurais da União e do Incra, destinadas à regularização fundiária de ocupações aptas, desde que observados os limites dimensionais e os requisitos previstos na lei 11.952/09. Ademais, a alínea “j” do mesmo dispositivo estende a dispensa às hipóteses de legitimação fundiária e legitimação de posse disciplinadas pela lei 13.465/17, evidenciando a integração entre os diplomas normativos que estruturam a política fundiária contemporânea.
A nova Lei de Licitações, portanto, não apenas preserva, mas reafirma a opção legislativa inaugurada em 2017, ampliando seu alcance ao desvincular a regularização fundiária da restrição territorial anteriormente limitada à Amazônia Legal. O art. 76, § 3º, II, reforça essa diretriz ao dispensar licitação para a concessão de título de propriedade ou de direito real de uso a pessoas naturais que comprovem ocupação mansa e pacífica, exploração direta e atendimento dos requisitos legais mínimos. Tal sistemática revela a consolidação de um modelo jurídico que privilegia a regularização célere e a formalização de ocupações consolidadas; todavia, como já apontado, a conjugação entre dispensa de licitação, ampliação de áreas regularizáveis e critérios facilitados de titulação exige controle rigoroso, sob pena de desvirtuamento da função social da propriedade e da adequada destinação das terras públicas9.
Ressalte-se que, sob a perspectiva do controle de constitucionalidade, eventuais questionamentos dirigidos ao regime de dispensa de licitação previsto na lei 8.666/1993 mantêm sua atualidade mesmo após a superveniência da lei 14.133/21. Isso porque a nova legislação não promoveu ruptura substancial no tratamento jurídico da matéria, mas, ao contrário, reproduziu, com identidade normativa, a disciplina anteriormente vigente. Em especial, a dispensa de licitação para a alienação e concessão de direito real de uso de terras públicas rurais, antes prevista no art. 17 da lei 8.666/1993, encontra correspondência direta no art. 76, I, “f”, e § 3º, II, da lei 14.133/21, preservando não apenas a estrutura do dispositivo, mas também seus efeitos jurídicos essenciais. Dessa forma, tendo em vista o dispositivo análogo, não se verifica perda de objeto das ações de controle de constitucionalidade tampouco esvaziamento do debate jurídico em razão da superveniência normativa. Ao contrário, a permanência de dispositivos materialmente equivalentes assegura a continuidade do parâmetro normativo, permitindo ao Supremo Tribunal Federal exercer o controle sem prejuízo de sua utilidade prática.
3. Das ações - O STF entre deferência legislativa e controle dos excessos
A constitucionalidade da política de regularização fundiária instituída pela lei 13.465/17 foi submetida ao crivo do STF por meio de um conjunto de ações diretas de inconstitucionalidade, dentre as quais se destacam as ADI’s 5.771, 5.787, 5.883 e 6.787. Essas ações, embora possuam objetos parcialmente distintos, convergem na análise da validade formal e material do modelo normativo que reestruturou profundamente o regime jurídico da regularização fundiária, especialmente no âmbito rural e na Amazônia Legal.
A ADI nº 5.771, ajuizada pela Procuradoria-Geral da República, concentrou-se na análise do vício formal decorrente da utilização da Medida Provisória 759/16 como instrumento legislativo para disciplinar matéria complexa e estrutural. Sustentou-se a ausência dos pressupostos constitucionais de relevância e urgência, questionando-se, assim, a legitimidade do processo de conversão da medida provisória na lei 13.465/17. Quanto à inconstitucionalidade material, a ADI 5771 argumenta que a lei 13.465/17 fere a Constituição ao tratar de seus temas centrais - regularização fundiária rural e urbana e desmatamento - em descompasso com diversas outras diretrizes contidas na própria carta10.
Na mesma linha, a ADI 5.787 ampliou o espectro de impugnação ao incluir, além do vício formal, alegações de inconstitucionalidade material. Argumentou-se que o modelo normativo adotado não apenas falha em promover a efetivação de direitos fundamentais da população de baixa renda, como também impõe ônus desproporcionais a esses grupos, favorecendo, em contrapartida, a concentração fundiária11 . A ação sustenta, ainda, violação ao princípio da vedação ao retrocesso social, ao afirmar que a nova legislação desestrutura mecanismos anteriores de regularização fundiária mais protetivos. Ademais, aponta-se o risco de agravamento dos conflitos fundiários e de significativa renúncia de receitas públicas, especialmente na Amazônia Legal, com potenciais prejuízos ao erário. Assim, estabeleceu a inconstitucionalidade material dos seguintes artigos: i) Artigo 5º, inciso XXIII, art. 6º, art. 48, VIII, art. 59, art. 170, II, III e IV, art. 182, §2º, arts. 182, 183, 184, 186, 187, 188 e 191, além do art. 23, IX, art. 1º, I, todos da Constituição Federal, por violar os princípios do direito à cidade, à moradia e à função social da propriedade, urbana e rural, da política agrícola e da reforma agrária; ii) Artigo 225 e art. 23, I, VI e VII, que tratam da proteção ao meio ambiente e conservação do patrimônio público; iii) Artigos 37, caput e 5º, XXXIII, da Constituição Federal, por revogar a transparência das terras da união.
Por sua vez, a ADI 5.883 direciona sua impugnação predominantemente à disciplina da regularização fundiária urbana12 , especificamente em relação à Legitimação Fundiária e o Sistema de Registro Eletrônico de Imóveis. Ainda assim, sua relevância para o debate mais amplo reside na crítica ao modelo centralizador adotado pela lei 13.465/17, o qual, segundo a entidade, invade a esfera de competência dos municípios no planejamento territorial e na execução da política urbana, em afronta aos arts. 30 e 182 da Constituição Federal. Por fim, considerou outra inconstitucionalidade de extrema gravidade a possibilidade de usucapir imóveis públicos, vedada expressamente pelo § 3º do art. 183 da CF, e em desacordo com a competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios de conservação do patrimônio público (art. 23, I).
No âmbito da ADI 6.787, o debate atinge seu ponto mais sensível ao impugnar especificamente o Sistema de Registro Eletrônico de Imóveis, previsto no art. 76 da lei 13.465/1713 . O argumento reside no fato de que a Constituição Federal reserva ao Poder Judiciário a iniciativa legislativa para disciplinar a organização das serventias extrajudiciais e dos serviços notariais e registrais, nos termos do art. 96, I e II, bem como do art. 236. Por essa razão, leis que interfiram na estrutura, funcionamento, fiscalização ou remuneração dessas serventias somente podem ser propostas pelos tribunais, especialmente pelos Tribunais de Justiça, conforme reiterada jurisprudência do STF. Nesse contexto, sustenta-se que o art. 76 da lei 13.465/17 incorre em inconstitucionalidade formal subjetiva, por ter sido introduzido sem observância da reserva de iniciativa do Poder Judiciário, interferindo diretamente na organização das serventias extrajudiciais e no modelo constitucional de delegação e fiscalização da atividade registral. Além disso, os §§ 9º e 10 do art. 76, inseridos pela lei 14.118/21, também padeceriam de inconstitucionalidade formal objetiva, por ausência de pertinência temática, já que foram incluídos em diploma voltado ao Programa Casa Verde e Amarela, sem relação material com o custeio do SREI. Soma-se a isso a alegação de inconstitucionalidade material decorrente da atribuição de competências ao Conselho Nacional de Justiça para regular e disciplinar o custeio do SREI, em afronta ao art. 103-B da Constituição, que limita a atuação do CNJ ao controle administrativo, financeiro e disciplinar do Judiciário, vedando-lhe inovar abstratamente no ordenamento jurídico ou exercer funções normativas estranhas à sua competência constitucional.
O Relator Ministro Dias Tóffoli, em sede preliminar, entendeu pelo não conhecimento da ADI 5.771/DF, ao fundamento de que a petição inicial formulou impugnação genérica contra a integralidade da lei 13.465/17, sem indicar de modo preciso quais dispositivos seriam inconstitucionais nem demonstrar, de forma individualizada, a respectiva contrariedade aos parâmetros constitucionais invocados. Embora o requerente tenha sustentado violação a diversos direitos e princípios constitucionais, como moradia, função social da propriedade, proteção ambiental, reforma agrária, vedação ao retrocesso e participação popular, a argumentação foi apresentada de maneira ampla e abstrata, sem correlação específica com os trechos normativos efetivamente impugnados. Diante disso, concluiu-se que o autor não se desincumbiu do ônus processual previsto nos arts. 3º e 4º da lei 9.868/1999, que exige a indicação dos dispositivos questionados e dos fundamentos jurídicos correspondentes.
Também deixou de conhecer a ADI 5.883 na medida em que apresenta manifesta ilegitimidade ativa do postulante em razão da falta de pertinência temática. Embora entidades de classe de âmbito nacional possam propor ações de controle concentrado, é indispensável que haja relação direta entre os objetivos institucionais da entidade e o conteúdo normativo impugnado. No caso, entendeu-se que os dispositivos da lei 13.465/17 questionados - relativos à regularização fundiária, à legitimação fundiária e ao SREI - Sistema de Registro Eletrônico de Imóveis - não possuem vínculo imediato com os interesses profissionais dos arquitetos e urbanistas, nem afetam diretamente o exercício da profissão. Assim, inexistindo correlação lógico-jurídica entre a norma impugnada e a finalidade estatutária do IAB, concluiu-se pela ilegitimidade ativa e, consequentemente, pelo não conhecimento da ação. Por fim, julgou improcedentes os pedidos deduzidos nas ADI 5.787 e 6.787.
O voto-vista do Ministro Flávio Dino, acompanhado pela Ministra Cármen Lúcia, propôs uma leitura mais restritiva da Constituição, reconhecendo a procedência parcial das ações para declarar a inconstitucionalidade de dispositivos centrais da lei 13.465/17. Entre os pontos considerados inconstitucionais, destacam-se: (i) a possibilidade de regularização de ocupações de até 2.500 hectares na Amazônia Legal, por potencial violação à política constitucional de destinação de terras públicas; (ii) a alienação de terras da União por valores irrisórios, inferiores a 10% do preço de mercado; e (iii) a extensão de instrumentos próprios da regularização urbana ao meio rural. Também foi reputada inconstitucional a legitimação fundiária voltada à Reurb-E e a aplicação dos novos instrumentos ao território de Fernando de Noronha. Ainda segundo o voto divergente, admitiu-se interpretação conforme à Constituição quanto à dispensa de vistoria prévia, de modo a exigir controle material efetivo sobre o cumprimento das condições legais de regularização.
Por outro lado, foram considerados constitucionais diversos dispositivos da lei, como a possibilidade de aquisição de imóveis rurais por compra e venda para fins de reforma agrária, a consolidação de assentamentos antigos, a concessão de títulos dominiais em substituição à concessão de direito real de uso, bem como a criação do SREI.
Ressalte-se que o pedido de destaque formulado pelo Ministro Gilmar Mendes interrompeu a deliberação no ambiente virtual, transferindo a análise para o plenário físico.
A força do voto do relator reside em evitar que o controle abstrato de constitucionalidade substitua o legislador em escolhas legítimas de política pública, sobretudo quando o próprio diploma normativo estabelece requisitos jurídicos de filtragem. Sua fragilidade, contudo, está na excessiva confiança na suficiência formal desses requisitos. Em contextos marcados por baixa capacidade fiscalizatória, a previsão normativa pode não se traduzir em controle efetivo. Assim, a constitucionalidade do modelo legal passa a depender, em larga medida, da sua aptidão concreta para impedir que exceções normativas se convertam em mecanismos de apropriação privada de terras públicas.
O voto divergente do Ministro Flávio Dino, acompanhado pela Ministra Cármen Lúcia, adota leitura mais rigorosa do art. 188 da Constituição. No âmbito rural, reputa inconstitucional a regularização de ocupações de até 2.500 hectares na Amazônia Legal, bem como a alienação de terras públicas por valores inferiores a 10% do preço de mercado; propõe, ainda, interpretação conforme indispensabilidade de vistoria e impugna a extensão de instrumentos próprios da regularização urbana ao meio rural. O mérito desse entendimento está em reafirmar que a terra pública não constitui mero ativo econômico disponível, mas bem dotado de destinação constitucional específica14.
A crítica técnica ao voto divergente, contudo, não se dirige propriamente ao diagnóstico dos riscos, como concentração fundiária, grilagem e especulação, que são reais, mas à possível amplitude de suas consequências. A invalidação constitucional deve incidir sobre mecanismos que efetivamente comprometam a função social da propriedade, evitando atingir, por arrastamento, situações consolidadas de boa-fé, já tituladas e registradas. Nesse contexto, a jurisdição constitucional deve distinguir entre o latifúndio irregularmente apropriado e o pequeno ou médio produtor que estruturou sua atividade econômica com base em título estatal.
Por fim, o estágio processual do julgamento recomenda cautela analítica. No ambiente virtual, formou-se placar de 2 a 1 quanto aos pontos centrais, com o Ministro Dias Toffoli votando pela improcedência e os Ministros Flávio Dino e Cármen Lúcia pela procedência parcial. Entretanto, o pedido de destaque formulado pelo Ministro Gilmar Mendes impede, por ora, a formação de acórdão definitivo de mérito. Desse modo, a análise deve considerar o julgamento como ainda em aberto, sem cristalizar, de forma prematura, conclusões quanto à plena constitucionalidade ou à invalidação parcial do diploma normativo15 .
4. A dimensão registral: Título, matrícula e responsabilidade
A regularização rural não se exaure no procedimento administrativo, embora alcance sua estabilização jurídica com o ingresso do título no Registro de Imóveis. No sistema brasileiro, o título constitui a causa, ao passo que o registro representa o modo ordinário de aquisição ou constituição de direitos reais entre vivos. Por essa razão, o título administrativo expedido pelo órgão fundiário deve ser submetido à qualificação registral, observados os limites próprios do controle exercido pelo registrador sobre atos administrativos16 .
Nesse contexto, os princípios registrais assumem função material relevante. O princípio da legalidade impede o ingresso de títulos formalmente ineptos; a especialidade objetiva exige descrição precisa do imóvel, hoje fortemente dependente do georreferenciamento, especialmente após o provimento 195, de 3/6/25; a continuidade assegura a coerência da cadeia dominial; a disponibilidade controla o poder de disposição; a prioridade resguarda a ordem de apresentação; e a concentração confere publicidade à situação jurídica relevante da matrícula. Sem esses filtros, a regularização deixa de operar como instrumento de saneamento e passa a gerar novas fontes de litígio.
A qualificação registral, todavia, não substitui o processo administrativo fundiário. Não cabe ao registrador reexaminar o mérito da política pública nem refazer a análise agronômica da ocupação. Seu controle é jurídico-formal, mas não meramente mecânico: Deve verificar a competência da autoridade expedidora, a adequada especialização do imóvel, a possibilidade de continuidade registral, a inexistência de óbices tabulares, a regularidade formal do título e sua compatibilidade mínima com impedimentos públicos ostensivos. Embora o ato administrativo goze de presunção de legitimidade, não possui força para afastar os princípios registrais.
Na Amazônia Legal, a matrícula da gleba pública funciona como plataforma jurídica para a futura titulação privada. Antes da individualização das unidades e do registro de títulos de domínio ou de CDRU -concessão de direito real de uso, é imprescindível identificar corretamente a área pública, delimitar confrontações, evitar sobreposições e observar a incidência de restrições relativas a terras indígenas, quilombolas, unidades de conservação, faixa de fronteira e áreas ambientalmente protegidas. Nesse cenário, o georreferenciamento não constitui mero rigor técnico, mas instrumento essencial para substituir descrições imprecisas por uma base territorial objetiva e verificável17.
Os efeitos econômicos dessa estrutura são evidentes: O imóvel regularizado pode ser objeto de financiamento, circulação, oneração e fiscalização com significativa redução de assimetrias informacionais. Todavia, no recorte amazônico, o impacto mais relevante é de natureza jurídico-ambiental: A matrícula permite a individualização do responsável, a publicidade de restrições, a averbação de condições resolutivas, o controle de cancelamentos e a viabilização da reversão do título em caso de descumprimento das obrigações. Regularizar sem o correspondente registro compromete a eficácia jurídica do título, enquanto o registro desacompanhado de controle adequado pode introduzir inconsistências e fragilizar a segurança do sistema registral18.
5. Segurança jurídica e riscos de uma invalidação tardia
A eventual declaração de inconstitucionalidade da lei 13.465, de 11/7/17, após quase uma década de vigência, não incide sobre um vazio normativo. Seus efeitos alcançariam títulos emitidos, matrículas abertas, contratos celebrados, garantias constituídas, políticas agrícolas executadas, assentamentos consolidados e mecanismos de fiscalização ambiental estruturados a partir da identificação registral dos imóveis. Nesse contexto, a segurança jurídica não se apresenta como fundamento para tolerar inconstitucionalidades, mas como parâmetro relevante para a definição dos efeitos da decisão.
No plano concreto, uma invalidação ampla e retroativa poderia produzir ao menos cinco impactos relevantes. Em primeiro lugar, instabilidade registral, com potencial questionamento em massa de cadeias dominiais formadas a partir de títulos administrativos. Em segundo, retração do crédito rural, diante da perda de confiabilidade das garantias vinculadas a matrículas oriundas da regularização. Em terceiro, desorganização da reforma agrária, especialmente quanto a assentamentos antigos já titulados. Em quarto lugar, fragilização da responsabilização ambiental, com o retorno de áreas à condição de ocupação não individualizada. Por fim, aumento da judicialização, com intensificação de conflitos possessórios e de demandas anulatórias.
O impacto no setor agrário também é significativo. A política agrícola depende de previsibilidade dominial para viabilizar assistência técnica, financiamento, seguro, comercialização e cumprimento de obrigações ambientais. A reforma agrária, por sua vez, não se fortalece com a transformação de todos os títulos pretéritos em suspeitos. Ao contrário, a instabilidade pode paralisar a atuação do Incra, dificultar a consolidação de assentamentos e incentivar a retomada de arranjos informais de posse, arrendamento irregular e exploração por intermediários.
Há também riscos abstratos. Caso o Estado titule, registre, tribute e posteriormente desconstitua tais situações de forma indiscriminada, pode-se comprometer a confiança na formalização jurídica da propriedade. Em regiões como a Amazônia Legal, isso tende a desestimular a regularização, afastando o ocupante dos mecanismos formais de controle e dificultando a imposição de condicionantes legais e ambientais.
Esse cenário, contudo, não autoriza blindagem de fraude. Títulos derivados de má-fé, documento falso, sobreposição a terras indígenas ou quilombolas, ocupação de unidade de conservação, descumprimento de obrigações ambientais ou exploração indireta permanecem sujeitos à revisão. O que se defende é outra técnica: modulação de efeitos, preservação dos registros constituídos de boa-fé, revisão individualizada dos casos contaminados e aplicação prospectiva dos parâmetros constitucionais às regularizações pendentes. A Constituição não exige eliminação generalizada de matrículas para o enfrentamento da grilagem, mas a utilização do sistema registral como instrumento de prova, controle e responsabilização.
Nesse sentido, eventual decisão de procedência parcial pode estruturar-se em quatro diretrizes. Primeiro, declarar a inconstitucionalidade ou conferir interpretação conforme os dispositivos que reduzam o controle material sobre grandes ocupações ou estabeleçam condições incompatíveis com a proteção do patrimônio público. Em segundo lugar, preservar atos registrais consolidados de boa-fé, sem prejuízo de ação própria nos casos de fraude. Em terceiro, estabelecer critérios prospectivos claros para procedimentos pendentes. Por fim, reconhecer que a proteção da Amazônia Legal exige um sistema registral forte, fiscalização integrada e responsabilização do titular identificado, evitando o retorno a cenários de indeterminação fundiária.
6. Conclusão
A lei 13.465/17 produziu avanços relevantes ao aproximar a administração fundiária do sistema registral imobiliário, conferindo maior densidade jurídica à regularização e ampliando os mecanismos de identificação e responsabilização dos ocupantes. Ao mesmo tempo, introduziu zonas de risco ao flexibilizar, em determinados pontos, a transferência de terras públicas sem a correspondente densidade de controles materiais. A resposta constitucional adequada, portanto, não reside nem na defesa acrítica da lei, nem em sua anulação indiferenciada, mas na filtragem rigorosa de seus excessos.
Cabe ao STF preservar a função constitucional das terras públicas, a coerência da política agrícola, a efetividade da reforma agrária e a proteção do meio ambiente, sem desconsiderar a necessidade de segurança jurídica das relações já constituídas. Em matéria fundiária rural, especialmente na Amazônia Legal, a nulidade abstrata pode produzir efeitos concretos indesejados, como a diminuição do registro formal e a capacidade de controle, o enfraquecimento do crédito rural lícito, a diminuição da responsabilização ambiental e o incremento de conflitos fundiários A solução constitucionalmente mais adequada é aquela que distingue a regularização de boa-fé da legitimação da grilagem, preserva a confiabilidade da matrícula e corrige, com precisão, os mecanismos que favorecem a apropriação especulativa de terras públicas.
Além disso, não se pode ignorar o dado temporal: Após quase uma década de vigência e aplicação concreta, a lei estruturou práticas administrativas, relações econômicas e situações jurídicas consolidadas. A declaração de inconstitucionalidade, nesse contexto, exige especial cautela institucional. Não se trata de relativizar a Constituição, mas de reconhecer que a técnica decisória deve considerar os efeitos já irradiados pelo diploma. Por isso, a modulação de efeitos, a preservação de atos praticados de boa-fé e a revisão pontual de situações irregulares mostram-se instrumentos indispensáveis para compatibilizar o controle de constitucionalidade com a estabilidade do sistema fundiário.
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1 F. C, Scaff, Aspectos socioeconômicos e os compromissos da regularização fundiária, in Regularização fundiária Rural, (Coord.) F. C. Scaff – V. F. Kümpel – B. A. Borgarelli, São Paulo, YK, 2022, pp. 16-17.
2 O STF excepciona desse parâmetro constitucional estabelecido a usucapião rural do art. 191 da CF/1988.
3 Os objetos da Lei são semelhantes aos da CF/88, cumprindo com a matriz constitucional em relação à alienação, à concessão de uso e à inalienabilidade decenal.
4 Cf. V. F. Kümpel – C. M. Ferrari, Tratado cit., vol. 5, tomo II, pp. 2182-2183; F. Mady, Ocupação cit., pp. 232-239. Os autores registram a relevância dos títulos de domínio e da concessão de direito real de uso na formalização da situação possessória rural. Vide Lei nº 8.629, de 25 de fevereiro de 1993, arts. 17 e seguintes; e o Decreto nº 10.592, de 24 de dezembro de 2020, art. 36
5 No voto divergente do Min. Flávio Dino, na ADI 5.771/DF, pp. 24-26. O voto compara a redação original da Lei nº 11.952, de 25 de junho de 2009, limitada a quinze módulos fiscais e 1.500 ha, com a redação da Lei nº 13.465, de 11 de julho de 2017, que passou ao teto de 2.500 ha. Cf. também V. F. Kümpel – C. M. Ferrari, Tratado de direito notarial e registral, vol. 5, tomo II, São Paulo, YK, 2020, pp. 2182-2184; F. K. Mady, Ocupação na Amazônia Legal, in Regularização fundiária Rural, in F. C. Scaff – V. F. Kümpel – B. A. Borgarelli (Coords.), São Paulo, YK, 2022, pp. 203-208.
6 F. K. Mady, Ocupação cit., pp. 228-240.
7 Ocupação – a ocupação no CC é móvel – mas essa palavra ganhou outra conotação usual, começamos a chamar de ocupante o que seria posse ou detenção – assim, criou-se uma dimensão jurídica ao termo no âmbito imobiliário.
8 Os requisitos são decorrentes da função socioeconômica da terra, voltados à exploração agrária do imóvel, de modo sustentável, com respeito às normas trabalhistas e o pagamento do valor da terra nua. Cf. B. J. Berti Filho, Regularização fundiária rural, in Revista de direito imobiliário 84 (2018), pp. 123-159.
9 Cf. V. F. Kümpel – C. M. Ferrari, Tratado cit., vol. 5, tomo II, p. 2184; e Mady, Um novo conceito de regularização fundiária no âmbito da Amazônia Legal, in Revista LEX de direito administrativo, vol. 2, 5 (2022), pp. 147-162.
10 “como o direito a moradia (art. 6 o ),2 o direito a propriedade e o cumprimento de sua função social (art. 5 o , Plenário Virtual - minuta de voto - 06/12/2024 00:00 caput e inciso XXIII),3 a proteção do ambiente (art. 225, caput, § 1 o , I, II, III e VII, e §§ 2 o e 4o ),4 a política de desenvolvimento urbano (art. 182, caput e §§ 1 o e 2o ),5 o dever de compatibilizar a destinação de terras públicas e devolutas com a política agrícola e o plano nacional de reforma agrária (art. 188, caput),6 os objetivos fundamentais da República (art. 3o , I a III), 7 a proibição de retrocesso, o mínimo existencial e o princípio da proporcionalidade (na faceta de proibição da proteção deficiente), a competência constitucionalmente reservada a lei complementar (art. 62, § 1 o , III),8 a competência da União para legislar sobre Direito Processual Civil (art. 62, I, b),9 a previsão de que o pagamento de indenizações da reforma agrária será em títulos da dívida agrária (art. 184, caput),10 a exigência de participação popular no planejamento municipal (art. 29, XII) 11 e as regras constitucionais do usucapião especial urbano e rural (arts. 183 e 191)”.
11 “Contudo, a verdade é que essa lei, para a população de baixa renda, não traz mecanismo que contribua para a efetivação do direito à cidade e do direito à moradia. Ao contrário, impõe ônus à população de baixa renda, do campo e da cidade, que está sendo e será prejudicada com as mudanças e revogações dos procedimentos de regularização fundiária trazidos pela nova Legislação, que desconsidera os princípios constitucionais acima elencados facilita a concentração fundiária, o que fatalmente contribuirá para o aumento dos conflitos fundiários, em patente violação ao princípio da vedação ao retrocesso social.”
12 Essencialmente, é objeto da ação a Regularização Fundiária Urbana - Reurb (disciplinada no Título II da Lei - arts. 9º ao 82, e em alguns dispositivos do Título III1), por violar o modelo constitucional de política urbana, expresso nas seguintes disposições: art. 24, I (competência concorrente para legislar sobre direito urbanístico); art. 30, I (competência municipal sobre assuntos de interesse local); art. 30, VIII (competência municipal sobre o adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano); art. 182 (competência executiva em matéria urbanística atribuída ao poder público municipal, e competência normativa atribuída ao Plano Diretor); e art. 183 (requisitos e vedações para usucapião, como modo originário de aquisição do direito real de propriedade).
13 Art. 76. O Sistema de Registro Eletrônico de Imóveis (SREI) será implementado e operado, em âmbito nacional, pelo Operador Nacional do Sistema de Registro Eletrônico de Imóveis (ONR). § 1º O procedimento administrativo e os atos de registro decorrentes da Reurb serão feitos por meio eletrônico, nos termos dos arts. 37 a 41 da Lei nº 11.977, de 7 de julho de 2009. (Redação dada pela Lei nº 14.382, de 2022) § 2º O ONR será organizado como pessoa jurídica de direito privado, sem fins lucrativos. § 3º (VETADO). § 4º Caberá à Corregedoria Nacional de Justiça do Conselho Nacional de Justiça exercer a função de agente regulador do ONR e zelar pelo cumprimento de seu estatuto. § 5º As unidades do serviço de registro de imóveis dos Estados e do Distrito Federal integram o SREI e ficam vinculadas ao ONR. § 6º Os serviços eletrônicos serão disponibilizados, sem ônus, ao Poder Judiciário, ao Poder Executivo federal, ao Ministério Público, aos entes públicos previstos nos regimentos de custas e emolumentos dos Estados e do Distrito Federal, e aos órgãos encarregados de investigações criminais, fiscalização tributária e recuperação de ativos. § 7º A administração pública federal acessará as informações do SREI por meio do Sistema Nacional de Gestão de Informações Territoriais (Sinter), na forma de regulamento. § 8º (VETADO). § 9º Fica criado o fundo para a implementação e custeio do SREI, que será gerido pelo ONR e subvencionado pelas unidades do serviço de registro de imóveis dos Estados e do Distrito Federal referidas no § 5º deste artigo. (Incluído pela Lei nº 14.118, de 2021) § 10. Caberá ao agente regulador do ONR disciplinar a instituição da receita do fundo para a implementação e o custeio do registro eletrônico de imóveis, estabelecer as cotas de participação das unidades de registro de imóveis do País, fiscalizar o recolhimento e supervisionar a aplicação dos recursos e as despesas do gestor, sem prejuízo da fiscalização ordinária e própria como for prevista nos estatutosIncluído pela Lei nº 14.118, de 2021)”
14 O min. Flávio Dino, no voto divergente na ADI 5.771/DF, pp. 4-7 e 24-26, propõe inconstitucionalidades parciais relativas à ampliação para 2.500 ha, à alienação por valores irrisórios, à extensão de instrumentos urbanos à zona rural e à dispensa de vistoria sem uso prévio de meios alternativos de verificação.
15 STF, Plenário Virtual, ADIs 5.771, 5.787, 5.883 e 6.787, sessão de 16 a 23 de maio de 2025. A decisão registra o voto-vista do Min. Flávio Dino, acompanhado pela Min. Cármen Lúcia, e o pedido de destaque pelo Min. Gilmar Mendes. O resultado, portanto, não corresponde a acórdão definitivo de mérito.
16 Cf. V. F. Kümpel – C. M. Ferrari, Tratado cit., vol. 5, tomo I, item “Efeitos do Registro Imobiliário”. O registro brasileiro tem função constitutiva, publicitária e regularizadora da propriedade. Cf. Código Civil, arts. 1.227 e 1.245.
17 Vide J. Arimatéia-Barbosa – E. Jacarandá, A importância do cartório de registro de imóveis na regularização fundiária rural, in Figueira – Devisate – Kohl (coords.), Regularização Fundiária Experiências Regionais, Brasília, Edições do Senado Federal, 2002, pp. 209-239.
18 F. Mady, Ocupação cit., pp. 236-240. Na alienação, a matrícula da unidade tende a