A evolução recente da jurisprudência do TCU tem contribuído para um refinamento relevante no regime de responsabilização dos agentes públicos, especialmente no que se refere aos gestores máximos que não exercem diretamente a função de ordenador de despesas. O tema ganha relevo em um contexto de crescente complexidade administrativa, marcado pela descentralização de funções, pela segregação de responsabilidades e pela ampliação dos mecanismos de controle.
Tradicionalmente, a responsabilização no âmbito do controle externo parte da identificação do ordenador de despesas como principal responsável pela execução orçamentária e financeira. Contudo, a realidade administrativa demonstra que a gestão pública moderna opera por meio de estruturas organizacionais complexas, nas quais a autoridade máxima frequentemente não pratica atos materiais de execução da despesa.
Nesse cenário, o TCU tem reafirmado um princípio fundamental: a responsabilidade no direito administrativo sancionador é subjetiva, exigindo a demonstração de dolo ou culpa, afastando qualquer hipótese de responsabilização objetiva do gestor.
1. A superação da responsabilização automática
Decisões recentes evidenciam que não há imputação automática de responsabilidade ao gestor máximo pelo simples fato de ocupar posição hierárquica superior. Ao contrário, o Tribunal tem exigido a demonstração de nexo de causalidade entre a conduta do agente e o dano ao erário.
No acórdão 2.387/25, por exemplo, o TCU afastou a responsabilização de agente que não era ordenador de despesas, destacando a impossibilidade de responsabilização sem a comprovação de sua atuação concreta ou omissiva relevante.
Esse entendimento reforça a distinção entre:
- Responsabilidade formal (cargo ocupado); e
- Responsabilidade material (ato praticado ou omitido).
2. A centralidade da análise da conduta: Dolo e culpa
A jurisprudência recente também consolida que a imputação de responsabilidade exige a análise das circunstâncias concretas, incluindo:
- A existência de dolo (intenção);
- Ou culpa, nas modalidades de negligência, imprudência ou imperícia.
O TCU tem enfatizado a necessidade de avaliar a possibilidade de o gestor agir de forma diversa, elemento essencial para a caracterização da culpabilidade.
Assim, a simples posição hierárquica não é suficiente para imputar responsabilidade, sendo indispensável demonstrar:
- Participação direta no ato irregular; ou
- Falha relevante no dever de supervisão.
3. Culpa in vigilando e culpa in eligendo como critérios delimitadores
Quando se trata de gestores máximos que não são ordenadores de despesas, o TCU tem utilizado dois critérios clássicos para aferir eventual responsabilidade:
a) Culpa in vigilando: caracteriza-se pela falha no dever de fiscalização dos subordinados;
b) Culpa in eligendo: decorre da escolha inadequada de agentes para funções relevantes.
Contudo, tais hipóteses não são presumidas. Ao contrário, exigem prova concreta. A jurisprudência destaca que a responsabilidade do superior hierárquico não é automática nem absoluta, dependendo da análise do caso concreto.
4. A valorização da segregação de funções
Outro ponto relevante da jurisprudência recente é o reconhecimento da segregação de funções como elemento limitador da responsabilidade.
No acórdão 6.138/25, o TCU afastou a responsabilidade de gestor máximo ao entender que não seria razoável exigir dele a verificação técnica detalhada de medições realizadas por fiscal especializado. O Tribunal destacou que tal exigência violaria:
- O princípio da eficiência; e
- A lógica da divisão de responsabilidades na Administração.
Esse entendimento representa avanço importante, pois evita:
- A sobrecarga indevida das autoridades superiores; e
- A desorganização dos sistemas de controle interno.
5. A tendência: Responsabilização qualificada e individualizada
O que se observa, portanto, é uma clara tendência do TCU em direção a um modelo de responsabilização qualificada, baseado em três pilares:
- Individualização da conduta;
- Demonstração efetiva de culpa ou dolo; e
- Respeito à estrutura organizacional e à segregação de funções.
Nesse modelo, o gestor máximo só será responsabilizado quando houver:
- Ciência da irregularidade e omissão deliberada;
- Falha grave de supervisão; ou
- Escolha inadequada de subordinados.
6. Implicações para a governança pública
Essa evolução jurisprudencial tem impactos diretos na governança pública:
- Fortalece a segurança jurídica dos gestores, evitando punições baseadas apenas na hierarquia;
- Estimula a profissionalização da gestão, com valorização da segregação de funções; e
- Reforça a importância dos sistemas de controle interno, que passam a ter papel central na prevenção de irregularidades.
Por outro lado, mantém-se a exigência de diligência do gestor máximo, que não pode se eximir completamente de seu dever de supervisão estratégica.
Conclusão
A jurisprudência recente do TCU consolida uma visão mais sofisticada e equilibrada da responsabilidade dos gestores públicos. No caso dos gestores máximos que não são ordenadores de despesas, afasta-se a responsabilização automática e exige-se a demonstração concreta de culpa ou dolo.
Trata-se de um avanço relevante, que harmoniza o controle externo com os princípios da eficiência administrativa, da individualização da responsabilidade e da boa governança.
Em síntese, o TCU caminha para um modelo em que não basta ocupar o topo da estrutura: é preciso demonstrar a falha na conduta para que haja responsabilização - o que representa um marco importante na maturidade do Direito Administrativo Sancionador brasileiro.