O fim das bets? O que determina a medida provisória 1.394/2026

No último dia 25/9, o presidente Luiz Inácio Lula da Silva editou a medida provisória 1.394/261, que proíbe, em todo o território nacional, a exploração, a oferta, a intermediação e a publicidade das loterias de apostas de quota fixa, popularmente conhecidas como bets. A proibição alcança tanto as apostas sobre eventos esportivos reais quanto as realizadas em jogos online, em meio físico ou virtual. Para tanto, a medida revoga a maior parte da lei 14.790/232, que havia autorizado e regulamentado a modalidade, e estende seus efeitos às concessões, permissões e autorizações outorgadas pelos estados e pelo Distrito Federal.

Nesse cenário, com a entrada em vigor da medida, ficaram vedadas novas autorizações e o ingresso de novos recursos nas contas transacionais dos operadores de apostas, e os pedidos ainda pendentes de análise foram considerados prejudicados. Os operadores até então autorizados passaram a ter até 05 de outubro para retirar do ar seus sites e aplicativos, inclusive nas lojas virtuais, sob pena de bloqueio, mesmo prazo fixado para a remoção de materiais publicitários e de sinais de patrocínio veiculados em meios físicos ou digitais.

As autorizações, por sua vez, serão extintas, salvo se houver decisão judicial em sentido contrário, ao término de trinta dias contados da publicação, período em que deverá ser assegurada aos apostadores a restituição integral dos saldos disponíveis e dos valores das apostas cujo resultado não tiver sido apurado.

A medida impõe ainda obrigações aos provedores de aplicações de internet, que passam a ter o dever de cuidado de prevenir e impedir a circulação, em seus serviços, de todo conteúdo que oferte, promova, divulgue ou facilite o acesso às apostas de quota fixa e que seja direcionado ao público brasileiro, ainda que gerado por terceiros (arts. 16, § 1º, e 19). Às lojas de aplicativos e aos sistemas operacionais cabe impedir a disponibilização de produtos e serviços vedados e retirá-los quando notificados pela autoridade competente (art. 21). O descumprimento dessas obrigações sujeita os infratores a sanções que vão da advertência à proibição do exercício das atividades, com multas que podem alcançar 10% do faturamento do grupo econômico no país (art. 22).

Destaca-se que a medida estabelece que a extinção das autorizações decorre de motivo de interesse público e não confere aos operadores direito "à devolução, total ou parcial, da contraprestação de outorga", nem "à indenização pelo Poder Público" (art. 4º, parágrafo único). Formulada em termos genéricos, a vedação parece afastar também pretensões relativas a lucros cessantes e a investimentos realizados, ponto que tende a ser levado ao Judiciário, sobretudo porque as autorizações, concedidas mediante outorga de R$ 30 milhões e com prazo de cinco anos, terão vigorado, quando de sua extinção, por menos de dois anos.

O presente artigo tem por objetivo examinar o conteúdo da Medida Provisória, situá-la na evolução do tratamento jurídico dos jogos de azar no Brasil e analisar o Projeto de Lei que a acompanha, os fundamentos invocados para a mudança de modelo e as perspectivas quanto ao destino do setor.

Da proibição à regulamentação

Historicamente, o ordenamento jurídico brasileiro tratou os denominados "jogos de azar" sob uma perspectiva predominantemente proibitiva, tendo o art. 50 do decreto-lei 3.688, de 3/10/1941 (lei das contravenções penais)3, enquadrado a exploração dessas atividades como contravenção penal, em linha com uma política que, à época, se justificava sob a ótica da proteção da moral pública e dos bons costumes:

Art. 50. Estabelecer ou explorar jogo de azar em lugar público ou acessível ao público, mediante o pagamento de entrada ou sem ele: Pena – prisão simples, de três meses a um ano, e multa, de dois a quinze contos de réis, estendendo-se os efeitos da condenação à perda dos moveis e objetos de decoração do local.

[...]

§ 3º Considera-se jogo de azar: a) o jogo em que o ganho e a perda dependem exclusiva ou principalmente da sorte; b) as apostas sobre corrida de cavalos fora de hipódromo ou de local onde sejam autorizadas; c) as apostas sobre qualquer outra competição esportiva.

A proibição, no entanto, não alcançou de imediato os cassinos que já funcionavam no país, uma vez que o decreto-lei 4.8664, editado no ano seguinte, afastou a aplicação do art. 50 aos estabelecimentos licenciados com base no decreto-lei 241/1938, situação que perdurou até 1946, quando novo decreto-lei, o 9.2155, restaurou a vigência do dispositivo em todo o território nacional e declarou nulas e sem efeito todas as licenças, concessões ou autorizações concedidas até então, encerrando as atividades de cassinos no Brasil e consolidando, por décadas, o entendimento de que o jogo representava atividade socialmente incompatível com os valores protegidos pelo ordenamento jurídico, na medida em que, segundo a concepção então vigente, comprometeria a preservação da moral e dos bons costumes.

Apesar dessa tradição, o crescimento do mercado global de apostas, sobretudo com a expansão das plataformas digitais, tornou cada vez mais difícil a sustentação prática desse modelo, e foi nesse contexto que surgiu a lei 13.756/186, que instituiu a modalidade lotérica denominada apostas de quota fixa, definida como o "sistema de apostas relativas a eventos reais de temática esportiva, em que é definido, no momento de efetivação da aposta, quanto o apostador pode ganhar em caso de acerto do prognóstico" (art. 29, § 1º), mas cuja exploração ficou condicionada a uma regulamentação do Ministério da Fazenda que não foi editada no prazo previsto, de modo que, nesse intervalo, as apostas se difundiram em plataformas não regulamentadas, em grande parte sediadas no exterior, tendo o Banco Central estimado que cerca de 24 milhões de pessoas participaram de apostas online apenas entre janeiro e agosto de 20247, fora do alcance da fiscalização estatal e sem qualquer mecanismo adequado de controle.

Posteriormente, a lei 14.790/23 estabeleceu um novo marco regulatório para o setor, estendendo a modalidade aos jogos online e abandonando parcialmente a lógica proibicionista ao reconhecer as apostas de quota fixa como atividade econômica lícita, sujeita a autorização, fiscalização e tributação, regulamentação essa que foi apresentada como uma solução intermediária, já que, ao invés de ignorar uma atividade amplamente praticada, o Estado optou por trazê-la para um ambiente regulado, impondo requisitos de compliance, mecanismos de identificação dos usuários, prevenção à lavagem de dinheiro e recolhimento tributário.

Cumpre observar, contudo, que o art. 50 da lei das contravenções penais jamais foi revogado, tendo as apostas de quota fixa funcionado, durante todo esse período, como exceção legal à proibição nele contida, exceção essa que a medida provisória 1.394/26 agora desfaz, em movimento muito semelhante àquele promovido pelo decreto-lei 9.215 em 1946.

O retorno do Direito Penal: O PL 5.477/26

Paralelamente à edição da medida provisória, e menos de três anos após a consolidação desse novo marco regulatório, o Poder Executivo encaminhou ao Congresso Nacional o PL 5.477/268, que altera a lei 13.756/18 para nela inserir tipos penais específicos relativos às apostas de quota fixa, tanto para sua exploração quanto para as atividades que lhe dão suporte, e altera a lei das contravenções penais para delimitar a incidência do artigo 50, que permanecerá aplicável às demais modalidades de jogo de azar.

Chama atenção que a mesma lei que, em 2018, instituiu a modalidade lotérica das apostas de quota fixa, e cujo capítulo correspondente foi revogado pela medida provisória, seja agora o diploma escolhido para abrigar os crimes que pretendem reprimi-la. O projeto prevê, conforme divulgado pelo governo federal9, a criminalização das seguintes condutas:

• exploração de apostas de quota fixa, ainda que autorizada por autoridade estrangeira (reclusão de 4 a 6 anos e multa);
• divulgação de apostas de quota fixa ou captação de apostadores (reclusão de 2 a 4 anos e multa);
• uso de dados pessoais para captação de apostadores (reclusão de 2 a 4 anos e multa, com aumento de pena se os dados envolverem histórico de apostas, saúde ou forem de criança ou adolescente);
•  facilitação financeira da exploração de apostas de quota fixa (reclusão de 2 a 4 anos e multa); e
• fornecimento de aplicação de internet para apostas de quota fixa (reclusão de 2 a 4 anos e multa, com aumento se a aplicação burlar verificação de idade ou localização, ou for dirigida a criança ou adolescente).

O projeto estabelece, ainda, que todos os crimes nele previstos são considerados praticados em detrimento do interesse da União, cabendo, portanto, nos termos dos arts. 109, inciso IV, e 144, § 1º, inciso I, da Constituição Federal10, sua investigação à Polícia Federal e seu julgamento à Justiça Federal, o que representa alteração relevante em relação ao cenário atual, no qual a contravenção penal é processada perante a Justiça Estadual.

Ainda, conforme mencionado no início do presente artigo, atualmente a exploração não autorizada de apostas esportivas pode ser enquadrada no art. 50, § 3º, "c", da lei das contravenções penais, que prevê prisão simples de três meses a um ano e multa, tratando-se, portanto, de infração de menor potencial ofensivo. As penas propostas no PL, por outro lado, afastam a competência dos Juizados Especiais Criminais e, consequentemente, a transação penal, consistindo em nítido enrijecimento. Afasta-se ainda a suspensão condicional do processo, uma vez que nenhum dos novos tipos prevê pena mínima igual ou inferior a um ano.

No caso do crime de exploração, cuja pena mínima é de quatro anos, tem-se ainda a inaplicabilidade do benefício de proposição do acordo de não persecução penal (art. 28-A do CPP)11, que permanece, em tese, cabível para os demais crimes. Além disso, por se tratar de crime doloso punido com pena máxima superior a quatro anos, a exploração passaria a admitir a decretação de prisão preventiva, nos termos do art. 313, inciso I, do CPP, hipótese hoje inviável no regime da contravenção.

Como fundamento central para a mudança de modelo, a exposição de motivos da medida provisória ora em análise12 sustenta que os mecanismos regulatórios atualmente existentes não têm sido capazes de assegurar proteção adequada à saúde, aos consumidores, às crianças e aos adolescentes e à estabilidade financeira das famílias, premissa que merece ser examinada à luz dos dados hoje disponíveis.

O problema real: Saúde pública e segurança econômica familiar

Nos últimos anos, as apostas deixaram de ser vistas apenas como uma questão regulatória para se tornarem um problema de políticas públicas, especialmente as relacionadas à saúde. Isso porque a prática teria demonstrado que seus impactos transcenderam a esfera individual do apostador, produzindo efeitos relevantes também na estabilidade financeira das famílias.

Nesse sentido, o debate contemporâneo não está mais centrado na tradicional noção de moralidade pública, a qual justificou a proibição dos jogos durante grande parte do século XX, passando o foco a ser os efeitos das apostas sobre a saúde mental dos indivíduos e sobre a segurança econômica das

famílias. Inclusive, a justificativa apresentada para a edição da medida provisória 1.394/26 partiu da premissa de que "A persistência desses efeitos demonstra que o mero aperfeiçoamento dos mecanismos regulatórios não oferece resposta suficiente à dimensão do problema identificado. Impõe-se, assim, a substituição do modelo de exploração autorizada por regime de proibição em todo o território nacional [...]."12

Para melhor dimensionar a magnitude do problema e seus reflexos sociais e econômicos, o COMSEFAZ - Comitê Nacional de Secretários de Fazenda dos Estados e do Distrito Federal, em parceria com o CICEF - Centro Internacional Celso Furtado de Políticas para o Desenvolvimento, elaborou estudo segundo o qual as apostas online provocaram uma saída líquida de aproximadamente R$ 62,5 bilhões do orçamento das famílias brasileiras em 202513. Além disso, de acordo com o mesmo levantamento, o montante corresponde a cerca de 0,68% da renda disponível das famílias, o que representa significativa transferência de recursos para o setor de apostas e potencial impacto sobre a capacidade das famílias de honrar seus compromissos financeiros.

A preocupação com os impactos das apostas sobre a saúde pública também se refletiu em medidas judiciais recentemente adotadas pela União. Em 28/9/26, a AGU ajuizou ação civil pública contra 17 operadoras de apostas online, requerendo condenação mínima de R$ 1 bilhão por danos morais coletivos, além do ressarcimento integral das despesas suportadas pelo SUS em razão dos impactos decorrentes do vício em apostas14-15.

Segundo a AGU, aproximadamente 28 milhões de brasileiros realizam apostas, dos quais 10,9 milhões apresentam padrão de jogo considerado de risco ou problemático. Ainda de acordo com a ação, os atendimentos do SUS relacionados a transtornos associados ao jogo cresceram cerca de 140% entre 2018 e 2025.

Ademais, estudo publicado pelo IEPS - Instituto de Estudos para Políticas de Saúde, em conjunto com a FPSM - Frente Parlamentar Mista para Promoção da Saúde Mental e a Umane, estima que os danos associados às apostas e aos jogos de azar no Brasil geram um custo social anual total de R$ 38,8 bilhões, dos quais cerca de R$ 30,6 bilhões estão diretamente relacionados a impactos na saúde16. O levantamento destaca, entre os principais fatores, os prejuízos decorrentes da depressão, tanto pela perda de qualidade de vida quanto pelos custos associados ao tratamento médico da doença.

Os números disponíveis, contudo, nem sempre convergem, já que, de acordo com o balanço do primeiro ano do mercado regulado divulgado pela Secretaria de Prêmios e Apostas do Ministério da Fazenda, as 79 empresas autorizadas reportaram 25,2 milhões de apostadores ao longo de 2025, contingente inferior ao apontado pela AGU, e receita bruta, correspondente à diferença entre os valores apostados e os prêmios pagos, de cerca de R$ 37 bilhões17, montante sensivelmente inferior à saída líquida estimada pelo estudo do COMSEFAZ e do CICEF, divergência que, embora possa decorrer de diferenças metodológicas, inclusive quanto à consideração do mercado não autorizado, recomenda cautela na leitura dos dados.

Mesmo com essas ressalvas, o cenário que se apresenta é crítico. Os dados indicam que as apostas passaram a configurar uma questão de saúde pública, cujos efeitos alcançam de forma significativa as famílias de menor renda, tendo o Banco Central estimado que, apenas em agosto de 2024, cerca de 5 milhões de pessoas pertencentes a famílias beneficiárias do Bolsa Família transferiram R$ 3 bilhões a empresas de apostas. Ainda assim, o futuro das bets permanece indefinido, tanto pelo caráter provisório da medida que as proibiu quanto pela incerteza sobre a capacidade da proibição de enfrentar as causas estruturais do problema.

Há, inclusive, o argumento de que a medida pode gerar consequências indesejadas, na medida em que a extinção do mercado regulado tende a incentivar a migração de apostadores para plataformas não autorizadas, onde não há fiscalização estatal nem mecanismos de proteção aos usuários, risco que não se afigura meramente hipotético diante da constatação do TCU, no acórdão 1.296/26-plenário, que acolheu estimativa de estudo elaborado pela LCA Consultores a pedido do IBJR - Instituto Brasileiro de Jogo Responsável, segundo a qual operadores ilegais já respondem por 41% a 51% do volume total de apostas realizadas no país, o que corresponde a até R$ 40 bilhões anuais18. É justamente esse o risco que a Medida Provisória procura mitigar ao prever o bloqueio de sítios eletrônicos pela Anatel e pelo Comitê Gestor da Internet, bem como a vedação de que instituições financeiras e de pagamento processem transações destinadas às apostas, instrumentos cuja eficácia, contudo, ainda está por ser demonstrada.

O destino incerto das bets

A mudança drástica no tratamento jurídico do setor, que passou da regulamentação à proibição em menos de três anos, ocorreu às vésperas das eleições de 2026, em um contexto politicamente sensível. Diante disso, não se pode ignorar a possibilidade de que a iniciativa tenha sido influenciada não apenas pela avaliação dos impactos da atividade destacados na exposição de motivos da Medida Provisória, mas também pela crescente relevância do tema no debate público. De toda sorte, a proximidade do calendário eleitoral, por si só, não invalida o diagnóstico que fundamenta a medida, mas suscita a pergunta legítima sobre o peso que cada um desses fatores teve em sua edição.

Nesse cenário, e estranhar-se-ia se diferente fosse, a constitucionalidade da medida provisória está sendo questionada perante o STF desde o dia útil seguinte à sua publicação, tendo sido ajuizadas as ações diretas de inconstitucionalidade 8.024, pela Anseja - Associação Nacional pela Segurança Jurídica dos Jogos e Apostas, 8.027, pela ANJL - Associação Nacional de Jogos e Loterias, e 8.028, pela ANPV - Associação Nacional dos Prefeitos e Vice-prefeitos, no âmbito das quais se sustenta, em síntese, violação à segurança jurídica e à livre iniciativa, na medida em

que um ato do Poder Executivo extingue, em questão de dias, um mercado criado pelo Congresso Nacional por meio de lei. As ações foram distribuídas, por prevenção, ao ministro Luiz Fux, relator da ADIn 7.721, que já questionava dispositivos da lei 14.790/23, e que, em 2/10/26, concedeu à Advocacia-Geral da União prazo de 72 horas para se manifestar sobre a medida provisória, encontrando-se os pedidos liminares, até o momento, pendentes de apreciação19.

Ainda que tenha entrado em vigor na data de sua publicação, em 25/9/26, a medida provisória 1.394/26 somente será mantida se convertida em lei pelo Congresso Nacional, o que deve ser realizado no prazo de 60 dias, prorrogável uma única vez por igual período, conforme disposto no art. 62, §§ 3º e 7º, da Constituição Federal. Saliente-se que o prazo em questão não é contabilizado de forma contínua, vez que fica suspenso durante o recesso parlamentar (art. 62, § 4º), o que projeta o seu termo final para o início de março de 2027.

Caso a votação não ocorra em 2026, ela deverá ser feita pela nova composição do Congresso Nacional, eleita em outubro, cuja legislatura se inicia em fevereiro de 2027, e já sob a gestão do Presidente da República que tomará posse em 5/1/27. Assim, a continuidade da proibição dependerá da nova configuração política dos Poderes Executivo e Legislativo, o que reforça a incerteza quanto ao destino definitivo das apostas de quota fixa no país.

Essa incerteza, contudo, há de ser relativizada, já que as autorizações para exploração das apostas poderão ser extintas em 25/10/26, muito antes de qualquer deliberação definitiva, e o art. 62, § 11, da Constituição Federal determina que, não editado o decreto legislativo em até sessenta dias após a rejeição ou a perda de eficácia da medida provisória, "as relações jurídicas constituídas e decorrentes de atos praticados durante sua vigência conservar-se-ão por ela regidas", de modo que a extinção das autorizações, o bloqueio das plataformas e a restituição dos valores aos apostadores permanecerão válidos ainda que a Medida Provisória venha a ser rejeitada ou perca sua eficácia, ressalvada a hipótese de o STF declarar sua inconstitucionalidade, caso em que a subsistência desses atos dependerá da eventual modulação dos efeitos da decisão.

Por outro lado, prevalecendo o entendimento de que a medida provisória não revoga a legislação anterior, mas apenas suspende sua eficácia, a rejeição ou a caducidade da medida provisória 1.394/26 restabeleceria a aplicação da lei 14.790/23 e afastaria a vedação a novas autorizações prevista no art. 6º da medida provisória, permitindo que os operadores voltassem a requerê-las, sem que isso implique, contudo, a retomada imediata da atividade, que dependerá da conclusão de novo processo administrativo e, ao que tudo indica, do pagamento de nova outorga, já que as anteriores foram extintas sem direito à devolução. Ademais, o art. 62, § 10, da Constituição Federal veda a reedição, na mesma sessão legislativa, de medida provisória rejeitada ou que tenha perdido sua eficácia por decurso de prazo, o que não impede que o Poder Executivo persista na proibição pela via do processo legislativo ordinário, tal como já o fez, no plano penal, com o PL 5.477/26.

Conclusão

A análise desenvolvida permite concluir que a Medida Provisória nº 1.394/2026 não representa propriamente uma ruptura com a tradição jurídica brasileira em matéria de jogos de azar, mas o retorno a um modelo proibicionista que, desde 1941, foi excepcionado apenas pontualmente e que agora se reafirma com fundamento diverso daquele que o inspirou, uma vez que a moral pública e os bons costumes invocados em 1946 cedem lugar à proteção da saúde e da segurança econômica das famílias, preocupações que os dados hoje disponíveis demonstram ser concretas e relevantes.

A resposta estatal, contudo, não se limita ao plano administrativo. O Projeto de Lei nº 5.477/2026 sinaliza que o enfrentamento da questão passará também pelo Direito Penal, com tipos que alcançam toda a cadeia de suporte à atividade e penas que afastam os institutos despenalizadores e admitem a prisão preventiva no caso da exploração, o que, somado à extinção das autorizações sem qualquer compensação, evidencia a magnitude da guinada promovida em menos de três anos de vigência do marco regulatório.

A efetividade da proibição, por outro lado, dependerá da capacidade do Estado de impedir a migração dos apostadores para plataformas clandestinas, risco que a própria Medida Provisória reconhece ao instituir mecanismos de bloqueio de sítios eletrônicos e de transações financeiras, sob pena de se substituir um mercado regulado, ainda que imperfeito, por outro inteiramente alheio à fiscalização estatal, no qual os danos à saúde e à estabilidade financeira das famílias que fundamentaram a medida tenderiam a se agravar.

Quanto ao destino das bets, embora a manutenção da proibição dependa do Congresso Nacional, do Supremo Tribunal Federal e, possivelmente, da configuração política que emergirá das eleições de outubro, o desenho temporal da Medida Provisória faz com que a extinção das autorizações se consume antes de qualquer deliberação definitiva, de modo que, mesmo na hipótese de rejeição ou caducidade, o retorno ao modelo regulado não se dará de forma automática. O desafio que se impõe, assim, transcende a escolha entre permitir ou proibir e consiste em assegurar que a política adotada, qualquer que seja ela, seja conduzida com a estabilidade e a coerência que a segurança jurídica exige, evitando que um setor seja autorizado, tributado e extinto em intervalo inferior ao prazo das próprias autorizações que o Estado concedeu.