Partidos federados agem sozinhos no controle abstrato de constitucionalidade. Essa prática contradiz a ADIn 7.021, quando o STF validou as federações, mas exigiu unidade de ação. A ADIn 7.881, que discute mudanças na lei da ficha limpa, obriga a Corte a resolver essa incoerência antes das eleições de 2026.
Federações no TSE
Há quatro federações registradas no TSE. A Federação Renovação Solidária reúne o PRD - Partido da Renovação Democrática e o Solidariedade (Solidariedade). A Federação Brasil da Esperança é formada pelo PT - Partido dos Trabalhadores, pelo PCdoB - Partido Comunista do Brasil e pelo PV - Partido Verde. A Federação PSDB Cidadania é composta pelo PSDB - Partido da Social Democracia Brasileira e pelo Cidadania (Cidadania). Por fim, a Federação PSOL Rede é integrada pelo PSOL - Partido Socialismo e Liberdade e pela REDE - Rede Sustentabilidade.
A unidade como condição de validade
Na ADIn 7.021, rel. min. Luís Roberto Barroso, julgada em 6/8/2025, acórdão publicado em 11/11/2025, o STF validou as federações partidárias. A Corte, porém, afirmou que a validade depende da atuação unitária dos partidos que as compõem.
O Plenário assentou que a federação deve atuar "como se fosse uma única agremiação partidária". Os partidos assumem o "compromisso com uma atuação parlamentar conjunta nas Casas Legislativas (...), inclusive para fins de composição de bancadas e distribuição proporcional de comissões".
O Tribunal vedou "a atuação autônoma e desvinculada dos partidos integrantes", advertindo que tal conduta "compromete a integridade do instituto e pode caracterizar burla à vedação de coligações proporcionais".
A fragmentação na ADIn 7.780
Na ADIn 7.780, rel. min. Flávio Dino, o PCdoB pediu para ingressar como amicus curiae. O partido integra a Federação Brasil da Esperança, formada com PT e PV. A federação se opôs ao pedido do PCdoB, invocando o precedente da ADIn 7.021.
Em decisão de 4/11/2025, o ministro Flávio Dino deferiu o ingresso. Para o relator, a federação "unifica a atuação das legendas exclusivamente no âmbito eleitoral", preservando "a autonomia de cada partido quanto aos demais aspectos da vida partidária".
O caso da ADIn 7.881
A fragmentação deixou de ser episódica. A REDE ajuizou sozinha diversas ações de controle concentrado, sem a participação do PSOL, seu parceiro de federação, inclusive após o julgamento da ADIn 7.021. São exemplos a ADPF 1.264, a ADPF 1.265, a ADIn 7.880, a ADC 99, a ADPF 1.266, a ADIn 7.881, a ADIn 7.889, a ADIn 7.904, a ADIn 7.908 e a ADIn 7.916.
O PSOL também atua isoladamente, como evidenciam as ações ADPF 1.279, ADIn 7.896, ADIn 7.919 e a ADIn 7.902. Essa última foi ajuizada em conjunto com o PT, que integra a Federação Brasil da Esperança, que reúne PT, PCdoB e PV.
Entre as ações propostas pela REDE, merece destaque a ADI 7.881. Protocolada em 30/9/2025, é a única ação abstrata que questiona a LC 219/25. Por discutir mudanças na lei da ficha limpa, o julgamento terá impacto nas eleições de 2026, o que acentua a necessidade de coerência institucional.
Federação e funcionamento parlamentar
A decisão na ADIn 7.780 não enfrenta o §1º do art. 11-A da lei 9.096/1995, que estabelece: "Aplicam-se à federação de partidos todas as normas que regem o funcionamento parlamentar e a fidelidade partidária".
A expressão "todas as normas" é abrangente. Não distingue, não restringe, não segmenta. O caput do art. 11-A reforça que a federação atuará "como se fosse uma única agremiação partidária". A lei não limita essa atuação ao momento eleitoral.
A legitimação para o controle concentrado de constitucionalidade (art. 103, VIII, CF) não decorre da existência formal do partido, mas da representação no Congresso Nacional. Se essa representação foi conquistada de forma federada, permitir seu exercício isolado equivale a dissociar, sem base normativa, prerrogativas que têm a mesma origem representativa.
Um dispositivo sem restrições
Argumenta-se que o funcionamento parlamentar se limitaria às votações, sem alcançar a atuação perante o STF. A objeção é frágil. O §1º não estabelece restrição material ou espacial e afirma que todas as normas aplicáveis ao funcionamento parlamentar incidem sobre a federação.
Além disso, se a representação da federação no Congresso fundamenta a unidade nas votações, também fundamenta a legitimação para propor ações de controle abstrato. Ambas decorrem do mesmo quociente e do mesmo desenho institucional.
Fragmentar a legitimação e, ao mesmo tempo, exigir unidade nas votações cria uma cisão artificial. O precedente da ADIn 7.021 reforça esse entendimento ao vedar atuação autônoma que comprometa a integridade da federação.
Essa lógica se confirma quando examinamos a mecânica concreta do sistema proporcional brasileiro.
O quociente da federação
O sistema proporcional brasileiro funciona assim: somam-se os votos de todos os partidos e candidatos, divide-se pelo número de cadeiras para obter o quociente eleitoral. Depois, divide-se o total de votos de cada partido ou federação pelo quociente eleitoral. O resultado é o quociente partidário.
Quando partidos se federalizam, somam-se os votos de todos os partidos federados. A divisão pelo quociente eleitoral gera um quociente único: o da federação. No caso da Federação Brasil da Esperança, não há quociente do PCdoB, do PT ou do PV - há apenas o quociente federado. As cadeiras são conquistadas por esse quociente único, o que demonstra que a representação é da federação, não dos partidos isoladamente.
Diante dessa realidade eleitoral, surge a objeção de que a exigência de unidade violaria a autonomia partidária.
A autonomia partidária e a escolha de federalizar
Alega-se que exigir unidade de atuação perante o STF violaria a autonomia prevista no art. 17 da Constituição, impedindo que cada partido federado expresse livremente suas posições em questões constitucionais.
Essa objeção não procede. A autonomia partidária não é ilimitada. O próprio art. 17 estabelece requisitos que condicionam a criação, a organização e o funcionamento dos partidos. A autonomia opera dentro dos limites que a Constituição e a lei estabelecem.
Nenhum partido é obrigado a se federalizar. A decisão é livre e expressa a autonomia partidária. Ao optar pela federalização, porém, o partido assume as consequências jurídicas dessa escolha: a unidade de atuação, nos termos do art. 11-A, caput e §1º.
A limitação à autonomia não é imposta externamente, mas decorre da decisão livre de se federalizar. É autolimitação, não heterolimitação. Se um partido discorda dessas restrições, pode não aderir à federação ou dela se retirar, com incidência das sanções previstas no § 4º do art. 11-A.
Invocar autonomia para justificar atuação fragmentada equivale a exigir as vantagens da federalização sem aceitar suas consequências. Permite que o partido obtenha representação pelo quociente da federação, mas exerça legitimação como se tivesse conquistado essa representação individualmente. A autonomia foi exercida no momento da federalização. A partir daí, prevalece a unidade.
Uma única base representativa
Quando a representação no Congresso Nacional é conquistada por meio de federação, não pode ser fragmentada seletivamente conforme a conveniência.
Admitir que partidos federados atuem isoladamente no controle abstrato gera incoerência sistêmica: a federação deve votar unida no Parlamento, mas poderia se dividir ao questionar as leis que ajudou a produzir. Exige-se unidade para legislar, mas não para contestar - lógica que compromete a racionalidade do modelo.
Unidade ou abstenção
Quando partidos federados não alcançam consenso sobre determinada ação de controle abstrato, a solução não é permitir atuação fragmentada, mas abstenção da federação naquele caso específico.
A federação não é obrigada a participar de toda ação de controle de constitucionalidade. Pode escolher as causas em que há alinhamento entre seus integrantes. Havendo divergência, a federação simplesmente não participa.
Essa solução preserva coerência institucional. Evita que partidos cujos mandatos foram conquistados pelo mesmo quociente federado sustentem teses contraditórias no STF. E reforça a diferença entre federações e coligações: federações exigem consenso para atuar ou abstenção quando o consenso inexiste.
A objeção de que isso reduziria o número de legitimados não procede. O que se reduz é a atuação fragmentada, não a atuação em si. A federação continua legitimada. Apenas não pode exercer essa legitimação de forma contraditória.
Se partidos querem ter autonomia plena para questionar leis no STF, não devem se federalizar. Não é possível exigir as vantagens da federação - quociente conjunto, acesso a fundos e propaganda - sem os ônus correspondentes. Entre esses ônus está o reconhecimento de que a representação conquistada é federada, e que as prerrogativas dela derivadas devem ser exercidas conjuntamente.
Conclusão
Em agosto de 2025, o Plenário do STF condicionou a validade das federações à unidade de ação. Em novembro de 2025, decisão monocrática do ministro Flávio Dino autorizou fragmentação no controle de constitucionalidade. O Tribunal precisa resolver essa contradição.
Quando o quociente partidário é, na verdade, um quociente federado, a representação é da federação, não dos partidos. Logo, a legitimação para intervir como amicus curiae ou para ajuizar ações de controle abstrato é da federação.
A REDE ajuizou dez ações de controle concentrado após o julgamento da ADIn 7.021. O PSOL protocolou outras quatro, inclusive com o PT, que integra a Federação Brasil da Esperança. A atuação isolada de ambos os partidos evidencia fragmentação crescente, sistemática e que se espraia para partidos de outras federações.
O Supremo terá que decidir. Ou prevalece o acórdão da ADIn 7.021, segundo o qual a unidade é condição de validade da federação em todas as prerrogativas derivadas da representação parlamentar. Ou prevalece a decisão da ADIn 7.780, que reduz a federação a um acordo incompatível com a EC 97/17.
Não há meio-termo. A ADIn 7.881, que dirá quem pode ou não ser candidato nas eleições de 2026, oferece ao Tribunal a oportunidade de definir se federações são pactos institucionais sérios ou apenas coligações disfarçadas.