A infraestrutura portuária ocupa papel estratégico no desenvolvimento econômico brasileiro. Os contratos de arrendamento portuário, firmados geralmente por prazos longos, são instrumentos essenciais para garantir investimentos, eficiência logística e previsibilidade aos agentes econômicos. Ao mesmo tempo, tais contratos estão inseridos em um ambiente dinâmico, sujeito a mudanças de mercado, tecnológicas e operacionais, o que exige do poder público equilíbrio entre estabilidade contratual e capacidade de adaptação.
Nesse contexto, o acórdão 2.658/25 do TCU oferece importante contribuição ao debate público ao tratar das alterações de carga nos contratos de arrendamento portuário e da atuação conjunta do poder concedente e da agência reguladora. A decisão não apenas esclarece conceitos relevantes, como também evidencia a interdependência saudável entre controle externo e regulação, reforçando a busca por segurança jurídica sem afastar a necessária flexibilidade dos contratos de longa duração.
1. O papel do controle externo no aprimoramento regulatório
O controle externo exercido pelo TCU não se confunde com atividade regulatória. Enquanto a regulação define normas, acompanha o mercado e toma decisões administrativas no dia a dia, o controle externo atua de forma complementar, avaliando a legalidade e a legitimidade dessas decisões. O acórdão 2.658/25 ilustra bem essa dinâmica: a Corte de Contas analisou a atuação da ANTAQ - Agência Nacional de Transportes Aquaviários e do MPOR - Ministério de Portos e Aeroportos à luz do marco legal vigente, identificando pontos que merecem maior debate.
O TCU não substitui o regulador nem o gestor público, mas contribui para o aperfeiçoamento do arcabouço regulatório ao apontar lacunas e estimular maior previsibilidade decisória. Essa interação fortalece o ambiente regulatório e aumenta a confiança dos agentes privados, aspecto crucial em setores intensivos em capital, como o portuário.
2. Perfil de carga e tipo de carga: distinção essencial
Um dos principais méritos do Acórdão é a sistematização da diferença entre perfil de carga e tipo de carga, distinção que, embora técnica, tem impactos significativos na gestão dos contratos.
O perfil de carga é uma classificação ampla, prevista na regulamentação da lei dos portos, que agrupa as cargas em quatro grandes categorias: granel sólido, granel líquido e gasoso, carga geral e carga conteinerizada. Já o tipo de carga é uma especificação dentro de um mesmo perfil, como soja, fertilizantes ou minério, todos enquadrados como granel sólido.
Essa distinção é relevante porque o ordenamento jurídico prevê expressamente a possibilidade de alteração do tipo de carga, desde que mantido o mesmo perfil, mediante procedimentos específicos e análise de impactos. Por outro lado, a mudança de perfil de carga não conta com disciplina normativa detalhada, justamente por envolver transformações mais profundas na lógica do contrato e no planejamento portuário.
3. Alterações contratuais e contratos de longa duração
Os contratos de arrendamento portuário podem vigorar por até 70 anos, considerando prorrogações. É natural, portanto, que ao longo desse período surjam demandas por ajustes contratuais. O próprio TCU reconhece que a possibilidade de alteração do tipo de carga é um mecanismo positivo, pois permite acomodar mudanças de mercado e evitar a obsolescência de ativos.
Nesse ponto, alinhamo-nos à visão defendida recentemente por Beatriz Galotti1 no sentido de que nos encontramos na fronteira entre a adaptação eficiente e eventual alteração indevida. Contratos de longa duração precisam ser estáveis, mas também adaptáveis. A previsibilidade decorre menos da imutabilidade e mais da existência de regras claras, transparentes e previamente conhecidas para a realização de ajustes.
O acórdão 2.658/25 reforça exatamente essa lógica ao destacar a importância de que alterações contratuais respeitem o planejamento setorial, o equilíbrio econômico-financeiro e as condições que fundamentaram a licitação original.
4. Autorizações excepcionais e equilíbrio econômico-financeiro
Outro ponto relevante abordado pelo TCU diz respeito às autorizações concedidas em caráter especial ou emergencial pela ANTAQ para movimentação de cargas diversas das originalmente previstas em contrato. Essas autorizações têm natureza excepcional e temporária, sendo instrumento importante para lidar com situações imprevistas.
A decisão do Tribunal chama atenção para a necessidade de critérios objetivos que orientem a avaliação de eventual impacto dessas autorizações sobre o equilíbrio econômico-financeiro dos contratos. Não se trata de presumir irregularidade, mas de reforçar a importância de procedimentos transparentes e tecnicamente fundamentados, capazes de assegurar tratamento isonômico e previsibilidade regulatória.
Mais uma vez, observa-se a atuação do controle externo como indutor de boas práticas regulatórias, sem deslegitimar a discricionariedade técnica da agência.
5. Planejamento, licitação e expectativas legítimas
O acórdão também destaca que as licitações portuárias geram expectativas legítimas nos agentes econômicos e na sociedade. O objeto licitado, os investimentos previstos e o perfil de carga definido estão inseridos em um planejamento mais amplo do setor portuário nacional.
Alterações contratuais realizadas logo após a assinatura do contrato, especialmente antes do cumprimento das obrigações iniciais de investimento, podem gerar assimetrias concorrenciais e tensionar esse planejamento. Ao apontar esse risco, o TCU reforça a importância de alinhar flexibilidade contratual com respeito às premissas que orientaram o certame licitatório.
6. Conclusão
O acórdão 2.658/25 do TCU representa relevante sinalização para o setor portuário brasileiro. Longe de impor rigidez excessiva, a decisão contribui para o aprimoramento institucional ao esclarecer conceitos, estimular maior transparência e fortalecer a articulação entre controle externo e regulação.
A mensagem central é clara: segurança jurídica e flexibilidade não são valores opostos, mas complementares. Contratos de longa duração exigem regras estáveis, porém capazes de absorver mudanças, desde que essas adaptações ocorram dentro de um marco normativo claro, previsível e alinhado ao planejamento.
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1 https://portalbenews.com.br/opiniao/alteracoes-de-carga-em-arrendamentos-portuarios-o-que-revela-o-acordao-2658-2025-tcu/