Introdução
O presente artigo foi elaborado a partir de estudos efetuados para a minha palestra que foi ministrada no painel "O Limite entre o Direito/Dever de Informar e a Prática de Condutas Vedadas", realizada durante o 41º Congresso Mineiro dos Municípios, ocasião em que me incumbiu discutir, sob perspectiva constitucional e eleitoral, a relevância do princípio da impessoalidade como elemento limitador da publicidade institucional em períodos eleitorais. O trabalho também decorre das pesquisas desenvolvidas para a construção da referida exposição, especialmente acerca das transformações contemporâneas do Direito Eleitoral diante do avanço das tecnologias digitais e da inteligência artificial.
A Constituição Federal de 1988 assegura à Administração Pública o dever de conferir transparência aos seus atos, garantindo ao cidadão o acesso à informação e o controle democrático das ações estatais. Contudo, esse dever informativo encontra limites no próprio texto constitucional, notadamente no princípio da impessoalidade, previsto no art. 37 da Constituição, que impede a utilização da estrutura pública para promoção pessoal de agentes políticos. Nesse contexto, o presente estudo busca analisar os limites jurídicos entre a publicidade institucional legítima e a prática de condutas vedadas no âmbito eleitoral, examinando os reflexos da utilização indevida da máquina pública, os mecanismos de controle previstos na legislação eleitoral e os novos desafios impostos pela inteligência artificial e pela comunicação digital no processo democrático
O dever de informar e os limites constitucionais da impessoalidade
A publicidade institucional constitui instrumento essencial para a concretização do princípio da transparência administrativa. O Estado possui o dever de informar a população sobre programas governamentais, campanhas públicas, investimentos, obras e serviços colocados à disposição da coletividade. Trata-se de verdadeira obrigação democrática vinculada ao direito fundamental de acesso à informação, previsto no art. 5º, XXXIII, da Constituição Federal. Todavia, o exercício desse dever não é ilimitado. A própria Constituição Federal estabeleceu mecanismos destinados a impedir que a comunicação institucional seja desviada de sua finalidade pública para atender interesses pessoais ou eleitorais. O art. 37, §1º, da Constituição dispõe que a publicidade dos atos, programas, obras, serviços e campanhas dos órgãos públicos deverá possuir caráter educativo, informativo ou de orientação social, vedando expressamente a utilização de nomes, símbolos ou imagens que caracterizem promoção pessoal de autoridades ou servidores públicos.
O princípio da impessoalidade, nesse cenário, atua como verdadeira barreira constitucional contra a apropriação da máquina pública para fins de autopromoção política. A publicidade institucional pertence ao Estado, e não ao governante. O agente público exerce função temporária e não pode transformar atos administrativos em instrumentos de fortalecimento de sua imagem pessoal perante o eleitorado.
A dificuldade prática reside justamente na definição dos limites entre informação legítima e promoção indevida. Em muitos casos, a publicidade estatal apresenta caráter aparentemente informativo, mas utiliza mecanismos indiretos de personalização da gestão, mediante slogans, identidade visual associada ao gestor, exploração reiterada da imagem da autoridade pública ou vinculação excessiva entre políticas públicas e determinado agente político.
A jurisprudência eleitoral brasileira tem compreendido que a violação ao princípio da impessoalidade não exige pedido explícito de votos ou propaganda eleitoral direta. Basta que a comunicação institucional ultrapasse o interesse público e passe a evidenciar finalidade promocional apta a beneficiar politicamente determinado agente ou candidatura
As condutas vedadas e a proteção da igualdade eleitora
Com o objetivo de preservar a legitimidade do processo democrático e impedir o uso da estrutura estatal para influenciar o eleitorado, a lei 9.504/1997 estabeleceu um conjunto de restrições direcionadas aos agentes públicos em período eleitoral. O art. 73 da lei das eleições disciplina as chamadas condutas vedadas, buscando assegurar igualdade de oportunidades entre os candidatos. Dentre as restrições mais relevantes, destaca-se a vedação de publicidade institucional nos três meses que antecedem o pleito, salvo situações excepcionais de grave e urgente necessidade pública reconhecidas pela Justiça Eleitoral. A norma busca evitar que a máquina administrativa seja utilizada como ferramenta indireta de campanha eleitoral A legislação também impõe limites aos gastos com publicidade institucional em ano eleitoral e proíbe a utilização promocional de programas sociais custeados pelo poder público em favor de candidaturas. Essas restrições revelam preocupação central do legislador: impedir que o agente público utilize recursos estatais para desequilibrar a disputa eleitoral.
A proteção da igualdade de oportunidades constitui elemento essencial da democracia representativa. O abuso da comunicação institucional compromete não apenas a lisura do pleito, mas também a própria legitimidade da vontade popular, na medida em que favorece artificialmente candidatos vinculados à estrutura administrativa. Além disso, as consequências jurídicas dessas práticas podem alcançar múltiplas esferas. No âmbito eleitoral, a violação ao art. 73 da lei 9.504/1997 pode ensejar aplicação de multa, cassação de registro ou diploma e reconhecimento de abuso de poder político. Na esfera administrativa, determinadas condutas podem configurar violação aos princípios da Administração Pública e até mesmo improbidade administrativa, especialmente quando demonstrado desvio de finalidade ou utilização indevida de recursos públicos para promoção pessoal.
A cumulatividade das sanções demonstra que o ordenamento jurídico brasileiro trata a utilização promocional da máquina pública como prática incompatível com os valores republicanos e com a integridade democrática.
Inteligência artificial, desinformação e os novos desafios do Direito Eleitoral
Os avanços tecnológicos transformaram profundamente a forma de comunicação política e institucional. A ascensão das plataformas digitais, associada ao desenvolvimento de ferramentas de inteligência artificial, inaugurou novos desafios para o Direito Eleitoral contemporâneo. Se anteriormente a preocupação concentrava-se na publicidade institucional veiculada em rádio, televisão, jornais oficiais e campanhas físicas, atualmente a circulação massiva de conteúdos digitais permite formas muito mais sofisticadas de manipulação da informação e promoção política indireta.
A utilização de inteligência artificial na produção de conteúdos sintéticos, vídeos manipulados, imagens alteradas e simulações digitais amplia significativamente os riscos de desinformação eleitoral. O desenvolvimento de deepfakes, por exemplo, permite a criação de conteúdos capazes de atribuir falas e comportamentos falsos a candidatos e agentes públicos, afetando diretamente a percepção do eleitorado.
Diante dessa nova realidade, a Justiça Eleitoral brasileira passou a regulamentar o uso de inteligência artificial no processo eleitoral, estabelecendo mecanismos voltados à transparência e à proteção da integridade democrática. A regulamentação mais recente passou a exigir identificação de conteúdos sintéticos produzidos por inteligência artificial e vedou a utilização de deepfakes destinados a favorecer ou prejudicar candidaturas.
Entretanto, a velocidade da inovação tecnológica evidencia uma dificuldade estrutural do próprio Direito: a norma jurídica frequentemente opera em ritmo inferior ao desenvolvimento tecnológico. A descentralização das ferramentas de IA, especialmente modelos de código aberto operados diretamente em dispositivos pessoais, reduz significativamente a capacidade de fiscalização estatal. Além disso, conteúdos manipulados podem ser disseminados instantaneamente em plataformas de mensagens privadas e redes sociais, produzindo danos irreversíveis antes mesmo da atuação da Justiça Eleitoral. A velocidade da tecnologia supera o tempo da resposta jurisdicional.
Nesse cenário, o princípio da impessoalidade assume importância ainda maior. A vedação da promoção pessoal não pode mais ser analisada apenas sob a ótica tradicional da publicidade institucional formal, mas também diante da circulação digital de conteúdos automatizados, algoritmos de recomendação e manipulação informacional em larga escala.
A necessidade de fortalecimento democrático na era digita
O enfrentamento dos desafios contemporâneos do Direito Eleitoral exige uma abordagem que ultrapasse mecanismos meramente repressivos. A proteção da impessoalidade administrativa e da igualdade eleitoral demanda fortalecimento institucional, transparência algorítmica e desenvolvimento de uma cultura democrática de responsabilidade informacional. A transparência acerca dos critérios utilizados por plataformas digitais e sistemas automatizados de distribuição de conteúdo político representa medida indispensável para a preservação da integridade eleitoral. Da mesma forma, torna-se necessária responsabilização efetiva de práticas abusivas relacionadas ao uso indevido da comunicação institucional e da tecnologia para manipulação política.
Contudo, talvez o elemento mais importante esteja na formação crítica do próprio eleitor. Em uma sociedade marcada pela circulação massiva de informações, a educação midiática passa a ocupar posição estratégica na proteção da democracia. O cidadão precisa desenvolver capacidade crítica para identificar conteúdos manipulados, publicidade disfarçada e estratégias de promoção política indireta.
A tecnologia continuará evoluindo em velocidade superior à capacidade regulatória do Estado. Por isso, a defesa da impessoalidade dependerá não apenas da atuação da Justiça Eleitoral, mas também do fortalecimento da consciência democrática da sociedade.
Conclusão
O princípio da impessoalidade representa uma das principais garantias constitucionais de preservação da moralidade administrativa e da legitimidade democrática. O dever estatal de informar a população não pode ser confundido com autorização para promoção pessoal de agentes públicos, especialmente em períodos eleitorais. A Constituição Federal e a legislação eleitoral brasileira estabeleceram limites importantes destinados a impedir o uso da estrutura administrativa como instrumento de favorecimento político. Todavia, os avanços tecnológicos e o crescimento da IA ampliaram significativamente a complexidade desse debate, exigindo novas formas de proteção da integridade eleitoral.
O desafio contemporâneo consiste justamente em preservar os valores republicanos diante de um ambiente digital marcado pela velocidade da informação, pela manipulação tecnológica e pela expansão das estratégias de comunicação política indireta. Nesse contexto, a impessoalidade permanece como verdadeiro norte ético e jurídico da Administração Pública. Mais do que simples vedação formal, a impessoalidade constitui expressão concreta do dever estatal de servir ao interesse público, e não aos projetos pessoais de poder. A defesa desse princípio, especialmente em períodos eleitorais, representa condição indispensável para a manutenção da igualdade democrática e da autenticidade da vontade popular.
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BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988.
BRASIL. Lei Complementar nº 64, de 18 de maio de 1990.
BRASIL. Lei nº 8.429, de 2 de junho de 1992.
BRASIL. Lei nº 9.504, de 30 de setembro de 1997.
BRASIL. Tribunal Superior Eleitoral. Resolução nº 23.755/2026.