Na semana passada, o STF iniciou o julgamento da ADPF 1.183, ajuizada para questionar a constitucionalidade da IN TCU 91/22, que criou a SecexConsenso - Secretaria de Controle Externo de Solução Consensual e Prevenção de Conflitos.
O relator, ministro Edson Fachin, votou pela constitucionalidade condicionada da norma, admitindo o instituto apenas no âmbito de processos de tomada de contas especial. Na sequência, o ministro Flávio Dino divergiu parcialmente: reconheceu a constitucionalidade da SecexConsenso com base na teoria dos poderes implícitos, mas propôs que a decisão sobre instaurar o procedimento consensual caiba ao relator de cada processo, e não ao presidente do TCU, por simetria com o princípio do juiz natural. O julgamento foi suspenso por pedido de vista do ministro Cristiano Zanin, e a decisão final ainda não foi proferida.
A questão suscitada na ADPF 1.183 ultrapassa a análise da validade formal de uma instrução normativa. Em realidade, evidencia uma tensão estrutural do Estado regulador contemporâneo: saber se o TCU (assim como outros órgãos de controle) pode exercer atuação preventiva e orientada ao consenso na resolução de conflitos administrativos, ou se sua competência constitucional permanece limitada a um controle posterior, de natureza repressiva, sobre atos já praticados.
A resposta a essa indagação projeta efeitos que vão muito além do destino da SecexConsenso, alcançando o próprio papel institucional dos órgãos de controle na governança pública.
É nesse cenário, de debate aberto sobre os limites e o modelo da consensualidade pública (repressiva ou preventiva), que a AGU publicou, em 31 de março de 2026, a portaria normativa AGU 214/26, que disciplina a transação de créditos regulatórios inscritos em dívida ativa de autarquias e fundações públicas federais. O instrumento é bem-vindo na premissa que adota: nem todo crédito regulatório se resolve melhor pela execução fiscal, e há situações em que a composição protege a política pública com mais eficácia do que a insistência na cobrança ordinária.
O problema, contudo, está na arquitetura que a portaria escolheu para operacionalizar essa premissa. Ao concentrar a iniciativa exclusivamente na Procuradoria-Geral Federal, ao condicionar o procedimento a um juízo de oportunidade e conveniência sem parâmetros objetivos e ao construir o conceito do "relevante interesse regulatório" como standard de conteúdo indeterminado, a norma cria um instrumento cuja efetividade depende menos de critérios públicos e controláveis do que da disposição institucional de quem decide acionar ou não a engrenagem.
Assim, a questão central não está propriamente na possibilidade de a Administração transacionar. O ponto mais sensível se desloca para a densidade do critério adotado. Em outras palavras, o que se coloca em debate é se o "relevante interesse regulatório" será efetivamente manejado como um conceito exigente, apto a impor um ônus argumentativo concreto e verificável para sua caracterização, ou se, ao contrário, tenderá a funcionar como um standard oscilante, cuja aplicação prática dependa menos das particularidades do caso concreto e mais da conveniência institucional na proposição da transação.
Conforme divulgado pela própria AGU, o estoque de dívida ativa não tributária das autarquias e fundações federais soma R$ 122 bilhões. Apenas nas doze agências reguladoras federais, esse valor alcança R$ 56 bilhões1. Esses números revelam a dimensão do problema que a portaria 214/26 tenta endereçar: a execução fiscal prolongada de créditos sancionatórios frequentemente não recompõe a política pública afetada nem corrige a falha que originou o passivo. Um crédito irrecuperável na prática não produz efeito sancionatório real: o devedor não paga, o Estado não recebe e a relação regulatória subjacente segue sem equacionamento.
A base normativa está nos arts. 22-C a 22-E da lei 13.988/20, incluídos pela lei 14.973/24, que autorizaram a transação na cobrança de créditos de relevante interesse regulatório. A portaria 214/26 apoia-se nesse arcabouço para estender ao campo regulatório a lógica transacional já consolidada na experiência da PGFN com créditos tributários2.
A inadimplência de agentes regulados pode, em determinadas circunstâncias, comprometer a prestação de serviços sob concessão, a viabilidade operacional de setores essenciais e os próprios objetivos da regulação. Nessas situações, a transação deixa de ser concessão e funciona como instrumento de enforcement indireto: preservar o agente para preservar o serviço. Talvez devesse ser esse o foco principal do instituto, porém a portaria apresenta características que colocam sua efetividade em xeque.
O problema central da portaria está em definir quando exatamente isso ocorre, e quando a aparente necessidade regulatória é, na prática, apenas o interesse arrecadatório da Fazenda ou a fragilidade financeira de um agente que descumpriu determinada norma regulatória e não quer ou não pode pagar.
Mas não é o único, sendo certo que o procedimento descrito na portaria pode ser instaurado de ofício pela Procuradoria-Geral Federal ou a requerimento da autarquia ou fundação pública federal credora, sendo que, ao final, será apreciado pelo Advogado-Geral da União. O devedor não tem qualquer papel nessa fase - não pode requerer, não pode provocar, não pode sequer ser consultado. A iniciativa é integralmente do lado credor.
Ademais, a manifestação da autarquia credora, pressuposto do ato do AGU, deve conter um conjunto exigente de elementos: a necessidade do equacionamento das dívidas para assegurar políticas ou serviços públicos; a delimitação objetiva do grupo de devedores, com observância da isonomia e da impessoalidade; a indicação dos pressupostos de fato e de direito que determinam o relevante interesse regulatório; o período de vigência do reconhecimento, vedado o prazo indeterminado; a estimativa das dívidas potencialmente alcançadas; e os parâmetros para os compromissos adicionais eventualmente exigidos, como manutenção de serviços, conclusão de obras e apresentação de plano de conformidade regulatória3.
O rol é denso e exigente, o que, por si, é bem-vindo, pois sinaliza que a portaria não pretende transformar a transação em um instrumento banalizado. O problema está no que a norma não resolve: o "relevante interesse regulatório" não é definido positivamente em nenhum dispositivo da portaria. A norma indica o que deve ser demonstrado, mas não responde ao que, ao final, separa o interesse regulatório verdadeiro da conveniência arrecadatória travestida de fundamentação técnica.
Essa indefinição não é necessariamente um defeito normativo, haja vista que conceitos jurídicos indeterminados são inevitáveis em matérias complexas. Porém, tal constatação tem uma consequência direta: a qualidade do instrumento passa a depender integralmente da qualidade da motivação produzida pela autarquia credora e validada pelo AGU, sem que haja critério objetivo e transparente para aferir se essa motivação é suficiente.
Para as agências reguladoras, a portaria exige a elaboração prévia de análise de impacto regulatório como condição da manifestação fundamentada4. Essa exigência é a mais relevante do ponto de vista regulatório. A AIR não é mera formalidade, uma vez que obriga a agência a demonstrar, com base em evidências, que a opção pela via do ajuste produz (ou não) resultados superiores aos da cobrança convencional.
No entanto, a portaria não prevê nenhum mecanismo de controle sobre a qualidade da AIR antes da decisão do Advogado-Geral da União. O documento é elaborado pela própria agência credora, aprovado internamente e encaminhado à PGF sem filtro externo. Isso coloca a principal trava analítica do instrumento na consciência institucional de quem tem interesse direto na aprovação (ou não) da transação. Se a AIR apenas confirmar uma decisão já tomada, ela não cumpre função de controle: vira peça de legitimação. O relevante interesse regulatório precisa ser demonstrado, não declarado.
Outro ponto que merece destaque: reconhecido o relevante interesse regulatório pelo AGU, a Procuradoria-Geral Federal fica autorizada a propor transação (individual ou por adesão) sempre que, motivadamente, entender que a medida atende ao interesse público5. Esse juízo de oportunidade e conveniência é integralmente da PGF.
Ou seja, o devedor não pode apresentar proposta; pode apenas aceitar, rejeitar ou contrapropor em resposta à oferta da Procuradoria. E, de forma ainda mais relevante, o reconhecimento do interesse regulatório não gera direito subjetivo ao devedor de receber qualquer proposta de transação.
A combinação dessas duas disposições revela a contradição estrutural da norma. A portaria cria um instrumento de consensualidade, mas reserva ao Estado o controle integral sobre se, quando e para quem ele será ativado. O devedor que se enquadra nos critérios do interesse regulatório reconhecido pode nunca receber uma proposta e a portaria não oferece nenhum remédio para isso. A consensualidade, aqui, é unilateral: o Estado decide se quer negociar e com quem; o particular decide apenas se aceita o que lhe foi oferecido.
Essa limitação se torna ainda mais evidente quando contrastada com o modelo de consensualidade desenvolvido pelo TCU e objeto do julgamento em curso na ADPF 1.183. A SecexConsenso opera de forma preventiva: atua antes que o conflito regulatório se consolide em passivo inscrito, buscando composição sobre a relação subjacente, e não apenas sobre o crédito dela decorrente. A portaria 214/26, ao contrário, é integralmente repressiva: só se ativa depois da inscrição em dívida ativa, sobre créditos já constituídos, sem qualquer mecanismo de prevenção de conflitos regulatórios futuros.
Essa escolha é uma limitação que a AGU poderia ter evitado. A consensualidade preventiva, que envolve a composição de controvérsias regulatórias antes de sua conversão em passivo sancionatório, seria não apenas compatível com as atribuições da AGU, como estaria alinhada à sua função de assessoramento jurídico da Administração Pública e à lógica da lei 13.140/15. Um instrumento que só intervém depois da infração, da autuação, do processo administrativo, da inscrição em dívida ativa e do início da cobrança executória deixa sem resposta uma pergunta relevante– como evitar que o conflito regulatório chegue a esse ponto?
Essa arquitetura concentra, na Subprocuradoria Federal de Cobrança, a responsabilidade integral pelo ritmo e pela amplitude do instrumento. Sendo assim, se a PGF não identificar casos que mereçam o reconhecimento do interesse regulatório, ou se a agência credora não provocar o procedimento, a transação simplesmente não acontece.
Nesse sentido, a vedação à iniciativa do devedor - que a portaria apresenta como salvaguarda contra captura - resolve menos do que parece. Em vez de o particular escolher quando bater à porta, a Administração passa a escolher quem será chamado à mesa - e essa escolha, feita em juízo de oportunidade e conveniência sem parâmetros objetivos, não é necessariamente mais republicana do que a provocação direta.
Por evidente, grandes agentes econômicos conseguem demonstrar impacto sistêmico, produzir estudos e dialogar institucionalmente com o Estado de forma que independem da provocação formal, enquanto agentes menores ficam na dependência de a agência credora perceber, por conta própria, que há interesse regulatório em seu caso.
Em complemento, a norma não prevê monitoramento periódico, relatório de resultado ou qualquer critério que discipline o uso do instrumento ao longo do tempo. Diante de R$ 56 bilhões em estoque apenas nas agências reguladoras, a ausência de parâmetros para esse juízo não é detalhe operacional - é a principal lacuna da norma.
No mais, a portaria menciona o consentimento do devedor quanto à divulgação das informações, mas não define o que deve ser publicado. Em mercados onde a assimetria de informação entre regulador e regulados é estrutural, a ausência de clareza nas condições de renegociação pode gerar desigualdade concorrencial.
Assim, dois concorrentes num mesmo setor podem ter créditos de natureza idêntica equacionados em condições distintas, sem que os critérios dessa distinção sejam publicamente escrutináveis. Dessa forma, o instituto corre o risco de funcionar bem para quem tem mais acesso institucional e menos para quem depende inteiramente da iniciativa da agência credora.
O instrumento criado pela portaria 214/26, portanto, tem fundamento sólido e pode produzir resultados relevantes para o equacionamento de créditos regulatórios de difícil realização. De todo modo, cabe destacar que sua utilidade depende, porém, de condições que a própria norma não garante, tais como: é tanto melhor que o conceito de relevante interesse regulatório seja aplicado com rigor e não como fórmula de acesso facilitado; a AIR deve funcionar como avaliação independente e não como peça de legitimação; o juízo de oportunidade e conveniência da PGF desafia prévia definição de critérios públicos e aplicados com isonomia; é desejável que a AGU avance, em versões futuras do instituto, para uma atuação também preventiva, evitando que o conflito regulatório se consolide em passivo, em vez de apenas negociar suas consequências depois de consumado.
Nota-se que as proposições objeto do presente estudo não limitam a consensualidade, mas sugerem maior efetividade, legitimidade e sustentabilidade a tão nobre instrumento de solução de controvérsias de alta complexidade e, usualmente, de relevante impacto social e econômico.
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1 https://www.gov.br/agu/pt-br/comunicacao/noticias/agu-amplia-opcoes-para-negociacao-de-dividas-junto-a-administracao-federal
2 A experiência acumulada pela PGFN na transação tributária, regulamentada pela Portaria PGFN n.º 6.757/2022, demonstrou que instrumentos de composição podem recuperar créditos de difícil realização com maior eficiência do que a execução fiscal tradicional.
3 Portaria AGU n.º 214/2026, art. 5º, incisos I a VI. O dispositivo estabelece os elementos obrigatórios da manifestação fundamentada da autarquia ou fundação pública federal para fins de reconhecimento do relevante interesse regulatório pelo Advogado-Geral da União.
4 Portaria AGU n.º 214/2026, art. 6º. Para as agências reguladoras, a portaria exige a elaboração prévia de Análise de Impacto Regulatório nos termos do art. 6º da Lei n.º 13.848/2019 (Lei das Agências Reguladoras). A AIR deve demonstrar, com base em evidências, que a renegociação produz resultados superiores aos da cobrança convencional para os objetivos regulatórios em jogo. A norma não prevê mecanismo de controle sobre a qualidade desse documento antes da decisão do Advogado-Geral da União.
5 Portaria AGU n.º 214/2026, arts. 21 e 22. A iniciativa da proposta de transação individual é exclusiva da Procuradoria-Geral Federal. É vedada a apresentação de proposta pelo devedor. Durante o prazo de aceitação, o devedor poderá apresentar contraproposta, que será aceita ou rejeitada pela PGF em juízo de conveniência e oportunidade.