A virada de chave entre dois regimes sancionatórios
A convivência entre a antiga lei 8.666/1993 e a lei 14.133/21 - a nova lei de licitações e contratos administrativos - segue produzindo controvérsias práticas que vão muito além do período de transição formal já encerrado. Uma das mais delicadas envolve o alcance territorial das sanções de suspensão do direito de licitar e contratar. A pergunta é simples de enunciar e difícil de responder: a empresa punida por um município fica impedida de contratar apenas com aquele ente, ou com toda a administração pública do país?
Em decisão recente, a 1ª turma do STJ enfrentou diretamente a questão e fixou orientação que reforça a interpretação ampliativa já consolidada sob a vigência da lei antiga. No julgamento do REsp 2.211.999, sob relatoria da ministra Regina Helena Costa, o colegiado decidiu que a penalidade de suspensão temporária do direito de licitar aplicada com base na lei 8.666/1993 impede a empresa sancionada de negociar com toda a administração pública - federal, estadual e municipal - enquanto perdurarem seus efeitos. Mais do que isso: o tribunal afastou a aplicação retroativa da regra mais branda da lei 14.133/21 e vedou expressamente a formação de um "regime híbrido", em que o sancionado combinaria apenas os aspectos mais favoráveis de cada lei.
A decisão merece atenção de empresas que contratam com o poder público, de gestores e de advogados que atuam no contencioso administrativo sancionador. Ela toca em um ponto sensível da segurança jurídica: como tratar sanções aplicadas sob a lei revogada cujos efeitos se prolongam no tempo, sob a vigência de um novo diploma legal com critérios distintos.
O que diziam a lei 8.666/1993 e a jurisprudência consolidada
A lei 8.666/1993 previa, em seu art. 87, quatro sanções administrativas em ordem crescente de gravidade: advertência (inciso I), multa (inciso II), suspensão temporária de participação em licitação e impedimento de contratar com a administração por prazo não superior a dois anos (inciso III) e declaração de inidoneidade para licitar ou contratar com a administração pública (inciso IV).
A redação dos incisos III e IV sempre gerou polêmica quanto ao seu alcance. O inciso III falava em impedimento de contratar com "a administração", ao passo que o inciso IV mencionava "a administração pública". A partir dessa diferença textual, parte da doutrina e o próprio Tribunal de Contas da União sustentaram que a suspensão do inciso III produziria efeitos apenas no âmbito do órgão ou entidade que aplicou a sanção, reservando-se o alcance nacional somente à declaração de inidoneidade do inciso IV.
O STJ, contudo, trilhou caminho diverso. Ao longo dos anos, a corte consolidou interpretação ampliativa, no sentido de que a suspensão do art. 87, III, produz efeitos não apenas perante o ente que a aplicou, mas perante toda a administração pública. O raciocínio é de ordem teleológica e bastante consistente: admitir que a empresa suspensa por um ente pudesse, no mesmo período, contratar livremente com outros entes federativos esvaziaria a finalidade da própria sanção. A punição perderia eficácia e se transformaria em obstáculo meramente simbólico, facilmente contornável pela pulverização de fornecedores em diferentes esferas de governo.
Verifica-se, portanto, que a posição do STJ não decorre de uma leitura literal do dispositivo, mas de uma compreensão sistemática e finalística do regime sancionatório. A sanção existe para afastar temporariamente do mercado de contratações públicas aquele que descumpriu suas obrigações, e essa proteção não se compartimentaliza por fronteiras administrativas. Foi exatamente essa linha que a ministra Regina Helena Costa reafirmou ao destacar que a pena de suspensão "interdita o sancionado de participar de procedimentos licitatórios com todos os entes federativos, enquanto perdurarem seus efeitos", acrescentando que a abrangência da penalidade decorre da própria lei federal e é inadequado seu abrandamento ao alvedrio da administração.
O que mudou com a lei 14.133/21
A nova lei de licitações reorganizou o regime sancionatório e, em boa medida, positivou critérios que antes dependiam de construção jurisprudencial. O art. 156 da lei 14.133/21 prevê quatro sanções: advertência, multa, impedimento de licitar e contratar, e declaração de inidoneidade para licitar ou contratar.
A inovação relevante está na delimitação expressa do alcance de cada penalidade. O impedimento de licitar e contratar - sanção de gravidade intermediária - passou a ter efeitos restritos ao âmbito da administração pública direta e indireta do ente federativo que aplicou a sanção, pelo prazo máximo de três anos. Já a declaração de inidoneidade, reservada às infrações mais graves, alcança a administração pública direta e indireta de todos os entes federativos, com prazo de três a seis anos. O legislador, ainda, disciplinou a reabilitação do sancionado, exigindo o transcurso de prazo mínimo de um ano para o impedimento e de três anos para a declaração de inidoneidade.
A leitura comparada dos dois regimes revela uma inversão importante. Sob a lei 8.666/1993, a jurisprudência do STJ entendia que a suspensão (sanção intermediária) tinha alcance nacional. Sob a lei 14.133/21, a sanção intermediária equivalente - o impedimento de licitar e contratar - passou a ter alcance restrito ao ente sancionador. Houve, nesse aspecto específico, abrandamento do rigor da penalidade intermediária. Por outro lado, a nova lei ampliou o prazo máximo dessa sanção, que saltou de dois para três anos.
É justamente essa assimetria - mais branda na abrangência, mais severa no prazo - que está no centro da controvérsia enfrentada pelo STJ.
O caso concreto e a vedação ao regime híbrido
O litígio que deu origem ao julgamento ilustra bem o problema. Uma empresa havia sido sancionada pelo município de Leme, em São Paulo, com suspensão do direito de licitar e contratar com o poder público no período compreendido entre 31/7/21 e 31/7/22. Ainda dentro desse intervalo, em 2022, ela participou e venceu um pregão eletrônico promovido pelo estado de São Paulo para a prestação de serviços de esterilização hospitalar por óxido de etileno, destinados ao Complexo Hospitalar Padre Bento, em Guarulhos.
Uma empresa concorrente impetrou mandado de segurança questionando a habilitação da vencedora, sob o argumento de que a sanção municipal a impedia de participar de qualquer licitação pública no período. O TJ/SP, porém, entendeu que, como o pregão ocorreu em 2022, já sob a vigência da lei 14.133/21, deveria incidir a regra mais benéfica quanto à abrangência da sanção. Por essa lógica, o impedimento imposto pelo município de Leme não alcançaria a administração estadual paulista, e a contratação seria válida.
A 1ª turma do STJ reformou esse entendimento. A relatora rejeitou a aplicação retroativa da lei 14.133/21 com um argumento que reputo decisivo: embora o novo regime seja mais favorável ao infrator quanto à abrangência do impedimento, ele é mais gravoso quanto ao prazo máximo da penalidade. Não seria juridicamente admissível, portanto, extrair de cada lei apenas o que beneficia o sancionado - a abrangência restrita da nova lei somada ao prazo curto da lei antiga -, montando um regime híbrido inexistente no ordenamento. Tampouco caberia a aplicação retroativa pura e simples, ausente previsão legal expressa nesse sentido no âmbito do direito administrativo sancionador.
Como o pregão estadual foi deflagrado durante a vigência da penalidade imposta sob a lei 8.666/1993, e como a suspensão dessa lei tem alcance nacional segundo a jurisprudência consolidada do STJ, a empresa estava efetivamente impedida de participar da licitação paulista. O contrato foi declarado nulo.
Atento às consequências práticas da invalidação - os serviços de esterilização eram essenciais ao funcionamento de leitos de terapia intensiva -, o colegiado modulou os efeitos da nulidade, autorizando a continuidade da execução contratual por até seis meses após o trânsito em julgado, prazo considerado suficiente para que a administração estadual realizasse nova contratação. A solução concilia a integridade do regime sancionatório com a continuidade do serviço público, evitando que a punição à empresa se convertesse em prejuízo aos pacientes.
O problema da transição: Segurança jurídica em jogo
O ponto sensível que a decisão expõe é o tratamento de sanções de efeitos prolongados aplicadas sob a lei revogada. A questão não é meramente acadêmica. Inúmeras empresas carregam, neste momento, penalidades aplicadas com base na lei 8.666/1993 cujos prazos se estenderam para além de abril de 2023, quando a lei antiga foi definitivamente revogada e a lei 14.133/21 passou a reger integralmente as contratações públicas.
A tentação de invocar a retroatividade da norma mais benéfica é compreensível. O Direito Administrativo Sancionador, por sua natureza punitiva, dialoga com princípios caros ao Direito Penal, entre eles a retroatividade da lei mais favorável ao infrator, prevista no art. 5º, XL, da Constituição Federal. Há, de fato, corrente doutrinária e jurisprudencial que defende a aplicação desse princípio às sanções administrativas.
O que o STJ corretamente ponderou, porém, é que a transposição desse princípio não pode ser feita de forma seletiva e oportunista. A retroatividade benéfica, quando admitida, há de incidir sobre o regime jurídico como um todo, e não sobre fragmentos isolados escolhidos a dedo. Como a lei 14.133/21 é, a um só tempo, mais branda na abrangência e mais severa no prazo, não há como afirmar, em abstrato, que ela é globalmente mais favorável ao sancionado. A comparação depende das circunstâncias concretas de cada caso, e a corte houve por bem não autorizar a construção de um terceiro regime, inexistente na vontade do legislador.
Na visão de Gilberto Bergamin, advogado especialista em Direito Empresarial e contratos públicos, a decisão acerta ao preservar a coerência interna dos regimes sancionatórios. A segurança jurídica não é servida quando se permite ao particular montar, à la carte, a norma que mais lhe convém. Ela é servida quando as regras do jogo são aplicadas de forma íntegra e previsível, ainda que isso signifique manter o rigor de uma sanção já consumada sob a lei anterior. O contratante que descumpriu suas obrigações e foi validamente punido não pode ser premiado pela superveniência de uma lei nova com a faculdade de selecionar apenas as vantagens que ela oferece.
Opinião: Rigor metodológico a serviço da previsibilidade
Sustento que o mérito central do julgado está menos no resultado - que confirma orientação já conhecida - e mais no método. Ao recusar o regime híbrido, o STJ reafirma uma regra de hermenêutica que ultrapassa o campo das licitações: a sucessão de leis no tempo deve ser resolvida com integridade sistemática, não com a extração de cláusulas convenientes de diplomas distintos.
Esse rigor metodológico tem efeitos práticos relevantes para quem assessora empresas que contratam com o poder público. O primeiro deles é a recomendação de cautela máxima na due diligence sancionatória antes de qualquer participação em certame. A existência de uma penalidade de suspensão aplicada por qualquer ente federativo, ainda que sob a lei 8.666/1993 e ainda que por município distante, pode contaminar a habilitação em licitação promovida por outro ente, em outra unidade da federação. A consulta a cadastros de penalidades - como o Ceis - Cadastro Nacional de Empresas Inidôneas e Suspensas e os cadastros estaduais e municipais - deixa de ser formalidade e passa a ser etapa indispensável de gestão de risco.
O segundo efeito diz respeito à própria estratégia de defesa no processo administrativo sancionador. Diante do alcance nacional da suspensão sob a lei antiga, o momento decisivo para a empresa não é o da contratação futura, mas o da própria aplicação da penalidade. Investir na defesa técnica na fase administrativa, discutindo a dosimetria, a proporcionalidade e o enquadramento da conduta, é mais eficaz do que apostar em teses de afastamento dos efeitos da sanção depois de consumada.
Reconheço que a posição do STJ não é imune a críticas. A divergência histórica com o Tribunal de Contas da União, que sempre defendeu o alcance restrito da suspensão do art. 87, III, revela que a leitura ampliativa não é a única juridicamente sustentável. Há quem argumente, com razoabilidade, que a distinção textual entre os incisos III e IV da lei 8.666/1993 era proposital e que a lei 14.133/21, ao restringir expressamente o impedimento ao ente sancionador, teria vindo precisamente para corrigir um excesso interpretativo. Esse debate é legítimo e continuará a ocupar a doutrina. Para os fins práticos de hoje, contudo, a orientação que prevalece nos tribunais superiores é a do alcance nacional, e é com base nela que as decisões empresariais devem ser tomadas.
A divergência com o Tribunal de Contas da União
Não se pode compreender bem o alcance dessa orientação sem situá-la no histórico de divergência institucional que a antecede. Enquanto o STJ firmou-se na tese ampliativa, o Tribunal de Contas da União manteve, por longo período, posição mais restritiva, no sentido de que a suspensão do art. 87, III, da lei 8.666/1993 produziria efeitos somente no âmbito do órgão ou entidade sancionadora. A consequência dessa divergência era um cenário de insegurança considerável: a mesma penalidade poderia ter alcance distinto conforme o foro em que a questão fosse discutida - administrativo, perante o controle externo, ou judicial, perante o Poder Judiciário.
Essa dualidade não era um detalhe técnico irrelevante. Para a empresa que carregava uma suspensão, a dúvida sobre poder ou não participar de certames promovidos por outros entes federativos representava risco jurídico concreto, capaz de comprometer planejamento, fluxo de caixa e a própria continuidade de operações dependentes de contratos públicos. A consolidação da jurisprudência do STJ, agora reforçada no REsp 2.211.999, tende a reduzir essa dispersão interpretativa ao reafirmar, com clareza, que a abrangência da penalidade decorre da própria lei federal e não pode ser temperada por ato administrativo da entidade sancionadora.
Para o futuro, a lei 14.133/21 deve dissipar boa parte da controvérsia, justamente porque positivou de forma expressa o alcance de cada sanção: restrito ao ente sancionador no caso do impedimento de licitar e contratar, e nacional no caso da declaração de inidoneidade. O legislador, ao escolher esse desenho, fez opção clara de política legislativa, encerrando - ao menos para as penalidades aplicadas sob o novo regime - o debate que tanto ocupou doutrina e tribunais. O ponto cego, que ainda demandará anos de jurisprudência, é precisamente o das sanções aplicadas sob a lei velha e com efeitos que se projetam sob a vigência da lei nova, terreno em que o julgado ora comentado oferece o critério de solução.
Conclusão: Previsibilidade como ativo do ambiente de negócios
A decisão da 1ª turma do STJ no REsp 2.211.999 consolida um recado claro ao mercado de contratações públicas. A sanção de suspensão do direito de licitar, quando aplicada sob a lei 8.666/1993, alcança toda a administração pública e não se deixa fragmentar pela superveniência da lei 14.133/21. Quem foi validamente punido não dispõe da prerrogativa de combinar os pontos mais favoráveis de cada regime para reabilitar-se antecipadamente.
Mais do que definir o desfecho de um contrato de esterilização hospitalar, o julgado reafirma um princípio estruturante: a previsibilidade das regras sancionatórias é um ativo do ambiente de negócios. Empresas sérias, que cumprem suas obrigações contratuais e mantêm sua reputação perante o poder público, beneficiam-se de um sistema em que as penalidades têm efeito real e não podem ser neutralizadas por engenharia jurídica. A integridade do regime protege, em última análise, a concorrência leal entre os fornecedores e a confiança da administração no processo de contratação.
Para advogados e gestores, o aprendizado é direto: a gestão de riscos sancionatórios deve ser tratada como prioridade estratégica, com mapeamento permanente de penalidades em todas as esferas e atuação técnica robusta já na fase administrativa.