Nos últimos anos, especialmente na esfera municipal, consolidou-se uma prática administrativa que merece uma reflexão mais profunda do que a normalmente oferecida pelos tribunais. Trata-se da constante alteração dos planos de carreira dos servidores públicos, muitas vezes apresentada como modernização administrativa, reestruturação funcional ou adequação fiscal. Na prática, porém, o resultado frequentemente é outro: evita-se que os servidores em estágios avançados da carreira alcancem os ganhos reais que legitimamente esperavam ao longo de décadas de serviço.
No ano de “enquadramento”, ou seja, a inserção dos servidores na nova tabela da carreira, teremos:
- Servidores que estavam nas “letras” de A a D terão uma sensação imediata de aumento remuneratório e até de valorização.
- Servidores que estavam na “letra” E não terão nenhuma sensação remuneratória, pois ficarão como estão; apenas terão a certeza de desprestígio.
- Servidores que estavam nas “letras” F em diante poderão ter uma sensação de ganho ou mesmo nenhuma, a depender da condição remuneratória individual, mas também se sentirão desprestigiados.
Logicamente, a mera permanência temporal em um ambiente não garante que o servidor, empregado ou colaborador seja necessariamente eficiente. Não é isso que se afirma. Todavia, é possível, sim, afirmar que, em um ambiente de trabalho, a experiência conta. Se uma pessoa durou 20 anos em um local - minimamente bem gerenciado - é sinal de que deve ter acumulado qualidades. Voltaremos a isto adiante.
Ocorre que a jurisprudência dominante costuma examinar essas mudanças sob um único prisma: a irredutibilidade remuneratória. Desde que o servidor não passe a receber menos do que recebia anteriormente, considera-se, em regra, preservada a legalidade da reforma. O problema é que essa análise enxerga apenas uma fotografia do presente e ignora o filme inteiro da carreira.
Uma carreira pública não se resume ao salário do mês corrente. Ela representa um projeto de vida. O servidor ingressa em determinado cargo, aceitando remunerações iniciais muitas vezes inferiores às do mercado privado, porque acredita na existência de uma trajetória funcional previsível, baseada em critérios objetivos de progressão, aperfeiçoamento e experiência acumulada. É justamente essa expectativa que dá sentido ao conceito de carreira.
Uma carreira não é um brinquedinho. Recentemente, o STJ editou o Tema repetitivo 1.075, no qual analisou outra prática na construção de carreiras públicas. Uma prática leviana, criada simplesmente para sonegar promoções e progressões: fixar um percentual de servidores que seriam capazes de ter promoção e progressão, ainda que todos atingissem ótimas avaliações de desempenho, ou atingissem os critérios objetivos (titulação, escolaridade, realização de cursos de aprimoramento, etc.). Assim decidiu o Tribunal da Cidadania: "É ilegal o ato de não concessão de progressão funcional de servidor público, quando atendidos todos os requisitos legais, a despeito de superados os limites orçamentários previstos na lei de Responsabilidade Fiscal, referentes a gastos com pessoal de ente público, tendo em vista que a progressão é direito subjetivo do servidor público, decorrente de determinação legal, estando compreendida na exceção prevista no inciso I do parágrafo único do art. 22 da LC 101/2000."
Este julgamento do STJ reconhece algo que o STF muitas vezes deixa de analisar: o que seria uma carreira? Um direito ou uma mera benesse?
A construção de uma carreira deve ser analisada objetivamente. E, quando as alterações sucessivas, notoriamente para prejudicar servidores em estágio mais avançado da carreira, são levadas a efeito, o Judiciário julga que “basta não ter havido redução da remuneração mensal” e, simplesmente, valida uma prática imoral.
Quando o Poder Público altera reiteradamente as regras do jogo para impedir que os servidores mais antigos alcancem os níveis remuneratórios mais benéficos, que seriam esperados com o regular aumento natural de sua tabela remuneratória, preserva-se o contracheque atual, mas destrói-se a lógica da trajetória profissional. O prejuízo não está apenas no que foi retirado hoje, mas também no futuro que deixou de existir.
O servidor saberá que não tem valor ali. O efeito: desestímulo.
O fenômeno produz uma distorção curiosa. Para viabilizar reformas politicamente mais palatáveis, frequentemente cria-se uma estrutura que beneficia os ingressantes ou os servidores posicionados nos primeiros níveis da carreira. Já aqueles que dedicaram dez, vinte ou trinta anos ao serviço público veem a vantagem decorrente da senioridade ser gradualmente esvaziada. A mensagem institucional é preocupante: a experiência passa a valer cada vez menos.
O resultado é um ciclo perverso. Os novos servidores podem, inicialmente, comemorar as vantagens concedidas na base da carreira. Contudo, cedo ou tarde, eles próprios ocuparão as posições mais elevadas e experimentarão a mesma frustração. Ou acreditam que a prática cessará? A cada reforma, reinicia-se o processo de transferência de expectativas, sempre em detrimento daqueles que permaneceram por mais tempo servindo ao Estado.
As consequências não são apenas individuais. Organizações públicas dependem da preservação da memória institucional, da formação de lideranças técnicas e da retenção de profissionais experientes. Quando a estrutura de carreira deixa de premiar a permanência e a qualificação acumulada, instala-se um ambiente de desestímulo permanente. O servidor passa a compreender que o esforço de longo prazo não gera retorno proporcional, pois as regras podem ser alteradas justamente quando ele estiver prestes a colher os frutos de sua dedicação.
Um plano de carreira deveria funcionar como um contrato institucional de confiança entre o Estado e seus servidores. Sua finalidade é oferecer previsibilidade, objetividade e incentivos ao desenvolvimento profissional. Quando se converte em instrumento de supressão de expectativas legitimamente construídas, perde sua razão de existir.
Talvez seja hora de ampliar o debate jurídico. A proteção da carreira não pode ser reduzida à mera vedação à diminuição nominal de vencimentos. A carreira, em si mesma, possui valor jurídico, funcional e humano. Ela representa tempo de vida investido, conhecimento acumulado e compromisso com o interesse público.
Um plano de carreira constantemente remodelado para impedir a concretização de seus próprios objetivos pode até conservar o nome de “plano”. Mas dificilmente conserva sua essência. Sem previsibilidade, sem progressão coerente e sem valorização da experiência, deixa de ser um instrumento de gestão de pessoas e transforma-se em mero mecanismo contábil. Pode-se chamá-lo de reforma. Mas, em muitos casos, já não se pode chamá-lo seriamente de carreira. É preciso que o Poder Judiciário, nos casos concretos, avalie se, efetivamente, não se trata de mera burla, por vias transversas, ao sentido da carreira pública.
Não só de "irredutibilidade" vive o Direito Administrativo.