No dia 26 de março de 2026 foi publicada a Deliberação 277/26 do CONTRAN - Conselho Nacional de Trânsito, que suspende pelo prazo de 200 dias a aplicação de penalidades decorrentes do não pagamento das tarifas de pedágio em sistemas de livre passagem em vias urbanas e rurais, incluídas as estradas e rodovias federais, estaduais, distritais e municipais, em todo o território nacional.
O sistema de livre passagem (free flow) é um dos temas que mais despertaram curiosidade nos debates acerca da operação de infraestruturas rodoviárias nos últimos tempos. Trata-se de um assunto ainda novo no Brasil que apenas mais recentemente passou a ser disciplinado do ponto de vista normativo.
Com efeito, a resolução CONTRAN 1.013, de 14 de outubro de 2024 estabeleceu as regras elementares dos sistemas de livre passagem em vias urbanas e rurais. Dentre as regras para o funcionamento do free flow, o art. 7º definiu o prazo de 30 dias, contados da data da passagem do veículo sem a disponibilidade de tags pelo pedágio eletrônico, para que os usuários efetuassem para o pagamento da tarifa de pedágio.
Ocorre, contudo, que não obstante as regras instituídas que obrigam os gestores de infraestruturas rodoviárias (concessionárias ou o próprio Poder Público) a comunicar adequadamente os usuários de realização dos pagamentos das tarifas após a passagem pelo pedágio eletrônico, uma série de problemas foram identificados.
Notícias sobre a ausência de informações claras sobre o sistema e a aplicação de multas a usuários não detentores de tags que não realizam o pagamento das tarifas através das plataformas habilitadas trouxeram o tema para o centro de discussões que ganharam repercussões importantes no que diz respeito à eficácia do sistema de livre passagem.
Foi nesse contexto que se deu a edição da Deliberação CONTRAN 277/26. A medida teve como intenção declarada estabelecer um regime de proteção dos direitos dos usuários, mitigar os efeitos decorrentes de assimetrias de informação e garantir segurança jurídica aos órgãos ou entidades executivos com circunscrição sobre as vias, aos órgãos ou entidades executivas de trânsito ou rodoviários competentes e às concessionárias dos serviços de gestão de infraestruturas rodoviárias.
A Deliberação, além de estabelecer uma regulação para as situações presentes e futuras, definindo um prazo de 200 dias para regularização do pagamento das tarifas de pedágio decorrentes da utilização de sistemas de livre passagem (free flow), também determinou o cancelamento dos processos sancionadores de aplicação de multa pelo não pagamento das tarifas pela utilização de sistema de livre passagem em momento anterior à edição da Declaração, incluídas as penalidades de multa e restrições eventualmente aplicadas, bem como a exclusão da pontuação atribuída ao prontuário do condutor (desde que o usuário realize o pagamento da tarifa até o fim do precitado prazo de 200 dias estabelecidos pelo art. 2º, caput, da Deliberação). Ademais, se eventual multa já tiver sido paga, o interessado poderá solicitar a revisão do processo administrativo sancionador.
Sem prejuízo desse “perdão”, durante o prazo de 200 dias, ou seja, até 16 de novembro do presente ano de 2026, não se configurará infração do art. 209-A do CTB especificamente quanto à conduta de deixar de efetuar o pagamento das tarifas de pedágio em sistemas free flow, não podendo ser lavrados autos de infração, expedidas notificações de autuação ou de penalidade ou atribuída pontuação ao prontuário do condutor, ficando suspensos os prazos processuais relativos à infração.
Encerrado o prazo de transição sem regularização das tarifas, os processos administrativos em curso terão regular prosseguimento, com lavratura de autos de infração, aplicação das penalidades cabíveis e atribuição de pontuação. Nessa hipótese, o prazo de 30 dias para expedição da notificação de autuação previsto no art. 281, § 1º, II, do CTB será contado a partir do primeiro dia subsequente ao término do período de suspensão.
Com efeito, a concessão desse prazo de 200 dias para regularização dos pagamentos das tarifas afeta diretamente o fluxo de caixa da concessionária - e, pois, ao equilíbrio econômico-financeiro do contrato. Isso porque esse “atraso” no pagamento das tarifas retarda o ingresso de receitas necessárias para custear despesas operacionais, investimentos, financiamentos e demais obrigações contratuais.
Com a postergação dos recebimentos, a concessionária pode ser obrigada a utilizar capital próprio ou contratar recursos de terceiros para suprir a insuficiência temporária de caixa, incorrendo em custos financeiros adicionais e reduzindo a liquidez necessária à adequada prestação do serviço concedido. Diante desse cenário, haverá fundamento para um pedido de reequilíbrio econômico-financeiro do contrato.
Ademais, o cancelamento de multas aplicadas aos usuários possui potencial de impactar negativamente as receitas da concessionária, em especial naqueles contratos nos quais esses valores integram as fontes de remuneração previstas no contrato de concessão e em sua modelagem econômico-financeira.
Há concessões federais, por exemplo, nas quais os contratos estabelecem a possibilidade de destinação de parcela das receitas arrecadas com a cobrança de multas de trânsito à recomposição de perdas de receita das concessionárias de rodovias, nos termos admitido pelo art. 320, § 3º do Código de Trânsito.
Assim, a suspensão da aplicação das multas durante o período de transição e a eventual restituição de valores arrecadados em período anterior tem o condão de afetar diretamente os fluxos de caixas das concessionárias e, por consequência, o equilíbrio econômico-financeiro.
Além das questões atinentes ao prazo para a aplicação de sanção, a Deliberação 277/26 altera outro ponto sensível da resolução CONTRAN 1.013/24. Trata-se do prazo para homologação dos sistemas. A Deliberação alterou o art. 3º, § 2º, da resolução 1.013/24 para conceder prazo de 100 dias para homologação dos sistemas free flow perante o órgão máximo executivo de trânsito da União.
Para as concessionárias que exploram sistemas rodoviários, tal prazo é crítico para conformidade regulatória. A não homologação do sistema de livre passagem obsta a autuação pelo não pagamento de tarifa nos termos do art. 209-A do CTB, além de ampliar os riscos de questionamentos por usuários, órgãos de controle, agência reguladora, Poder Concedente e Ministério Público.
Por essas razões, a Deliberação CONTRAN 277/26, em tese, pode ser qualificada como evento superveniente de natureza regulatória incidente sobre a operação dos sistemas free flow e sobre o regime de arrecadação da tarifa de pedágio. O argumento parte da premissa de que, quando o contrato de concessão pressupõe a operação do free flow com determinado ciclo de cobrança, o regime de transição instaurado que altera temporariamente a coercibilidade sancionatória e posterga o pagamento de tarifas pode afetar a eficiência arrecadatória e, pois, o fluxo de caixa projetado na modelagem concessória. Se tais efeitos forem materialmente relevantes, haverá fundamento para pleito de recomposição do equilíbrio econômico-financeiro.
Do sucesso dessa tese, entretanto, devem ser observados três pontos.
Em primeiro lugar, os contratos de concessão devem ter incorporados em suas respectivas modelagens econômico-financeiras premissas específicas de arrecadação por sistema de livre passagem. Será necessário verificar se a deliberação de fato impactou o fluxo de recebimento de receitas, no caso de a modelagem econômico-financeira original do contrato de concessão não prever, originalmente, o sistema de livre passagem enquanto fonte de receita tarifária.
Além disso, caso a matriz de riscos aloque expressa e exclusivamente às concessionárias o risco de inadimplência de usuários, evasão de pedágio, eficiência dos meios de cobrança, variação de demanda ou frustração de receitas tarifárias por comportamento dos usuários, a procedência do pleito encontra novo desafio. Nessa hipótese, será imprescindível demonstrar que o impacto da deliberação não constitui mero risco comercial de arrecadação.
Por fim, a configuração de desequilíbrio contratual depende da comprovação de impactos concretos na equação econômico-financeira dos contratos, não sendo suficiente uma argumentação em tese. Portanto, é necessária a produção de prova robusta pela concessionária, incluindo, por exemplo, registro de passagens e de disponibilização de informação ao usuário, valores tarifários, datas de pagamento, valores pagos, comparativo com períodos anteriores e eventuais custos incrementais de atendimento e tecnologia.
Em conclusão, ainda que a Deliberação CONTRAN 277/26 não enseje, automaticamente, desequilíbrio econômico-financeiro dos contratos de concessão de rodovias, as medidas determinadas constituem eventos aptos a justificar processo de reequilíbrio, desde que haja impacto comprovado no fluxo de arrecadação tarifária e na equação econômico-financeira do contrato de concessão.