1. Introdução: Quando a infraestrutura digital se converte em Poder Público indireto
A digitalização contemporânea deslocou o centro material da soberania. Durante boa parte da modernidade jurídica, a pergunta fundamental do Estado era territorial: quem exerce autoridade sobre pessoas, bens, recursos naturais e instituições situadas em determinado espaço? Na economia digital, essa pergunta permanece necessária, mas se tornou insuficiente. A Administração Pública, o mercado financeiro, a segurança, a saúde, a Justiça, a educação, a tributação, a comunicação social e a própria deliberação democrática passam a depender de camadas técnicas que frequentemente não se encontram sob controle jurídico, econômico ou operacional do Estado que delas necessita. A soberania deixa de ser apenas uma categoria de fronteiras; converte-se também em uma categoria de infraestrutura.
O episódio recente em torno da restrição de acesso a modelos avançados de IA da Anthropic, noticiado no Brasil a partir de entrevista com Francesca Bria, oferece um ponto de partida emblemático. A imagem do "botão de desligar" sintetiza uma mudança de época: o acesso a capacidades computacionais essenciais pode ser condicionado por decisões administrativas de outro Estado, por regimes de sanções, por controles de exportação, por cláusulas contratuais assimétricas ou por arquiteturas técnicas que impedem substituição tempestiva. Essa ocorrência não deve ser lida como anedota isolada, mas como sintoma de uma geoeconomia da IA em que infraestrutura, jurisdição e poder de mercado se combinam.1
O problema jurídico não consiste em negar que Estados possam proteger interesses essenciais de segurança. O Direito Internacional sempre admitiu, em graus diversos, margens de autopreservação estatal. O ponto decisivo é outro: quando a infraestrutura digital global se organiza em redes concentradas, controladas por poucas empresas submetidas a poucas jurisdições, a invocação de segurança nacional por um Estado pode produzir efeitos funcionais equivalentes a sanções globais. O que era apresentado como serviço privado passa a operar como mecanismo de coerção pública indireta. A nuvem deixa de ser mera hospedagem; modelos fundacionais deixam de ser meras ferramentas; sistemas de pagamento deixam de ser meros instrumentos financeiros. Todos se transformam em pontos de estrangulamento de cadeias econômicas, administrativas e democráticas.
A soberania, nesse contexto, precisa ser reconstruída sem nostalgia e sem ingenuidade. Não se trata de regressar a uma soberania absoluta, fechada e impermeável, que a própria história do direito internacional demonstra nunca ter existido de forma pura. A literatura clássica já descreveu a soberania como instituição atravessada por compromissos, ficções, assimetrias e hipocrisias organizadas.2 Tampouco se pode ignorar que a interdependência econômica sempre produziu ganhos de escala, eficiência e inovação. O desafio é qualificar juridicamente a dependência. Há dependências ordinárias, próprias de uma economia aberta; há, porém, dependências críticas que tornam um Estado incapaz de assegurar a continuidade de funções públicas essenciais sem autorização, tolerância ou estabilidade política de terceiros.
A hipótese central deste artigo é que soberania digital deve ser compreendida como capacidade institucional de governar dependências digitais críticas. Ela não equivale à fabricação nacional de todos os componentes tecnológicos, nem à expulsão de fornecedores estrangeiros. Equivale, antes, à preservação de um mínimo soberano: dados estratégicos sob governança jurídica efetiva; sistemas públicos essenciais com continuidade operacional; pagamentos e identidade digitais controláveis democraticamente; contratos de nuvem e IA com reversibilidade; padrões abertos; capacidades computacionais públicas ou compartilhadas; mecanismos de auditoria; e política industrial orientada à aprendizagem, à competição e ao valor público. Em linguagem econômica, trata-se de reduzir vulnerabilidades de hold-up, lock-in e apropriação externa de rendas; em linguagem jurídica, trata-se de proteger a autodeterminação democrática diante de infraestruturas privadas transnacionais.
A relevância do tema é transversal. No direito internacional econômico, a soberania digital tensiona comércio de serviços, fluxos de dados, compras governamentais, segurança nacional e concorrência. Na economia, reabre o debate sobre política industrial, inovação, bens públicos, dependência tecnológica e captura de valor. No Direito Constitucional e Administrativo, questiona a capacidade do Estado de cumprir direitos fundamentais quando seus instrumentos de execução dependem de plataformas que ele não controla. Na teoria democrática, coloca a pergunta sobre quem governa a esfera pública quando a mediação comunicativa é organizada por infraestruturas algorítmicas privadas. Assim, falar em soberania digital é falar simultaneamente de jurisdição, desenvolvimento, competição, segurança, direitos fundamentais e democracia.
2. Método, delimitação e tese
O método adotado é bibliográfico-documental, com análise jurídico-econômica. A pesquisa mobiliza literatura sobre soberania, interdependência complexa, economia política internacional, regulação da informação, economia da inovação, infraestrutura pública digital e governança de IA. Também examina documentos normativos e institucionais recentes, como o AI Act europeu, o Digital Markets Act, o Data Act, o Cloud Act norte-americano, instrumentos de sanções contra o Tribunal Penal Internacional, materiais da OMC sobre exceções de segurança e comércio digital, documentos do G20 sobre infraestrutura pública digital, documentos da UNCTAD sobre fluxos de dados e relatórios do Banco Central do Brasil sobre o Pix.3
A delimitação é intencionalmente transversal. O artigo não pretende resolver tecnicamente a engenharia de uma nuvem soberana, nem desenhar arquitetura de semicondutores ou modelos fundacionais. Seu objetivo é construir uma moldura jurídico-econômica apta a orientar políticas públicas, contratos, regulação e cooperação internacional. A tese defendida é que a soberania digital democrática depende de três movimentos simultâneos: primeiro, identificar camadas críticas do stack digital; segundo, reduzir assimetrias estruturais de dependência por meio de padrões abertos, compras públicas, interoperabilidade e capacidades próprias; terceiro, submeter tais capacidades a garantias democráticas, para que a cura contra a dependência privada estrangeira não produza uma patologia de vigilância estatal ou autoritarismo tecnológico.
A categoria "stack digital" é utilizada em sentido analítico: refere-se às camadas técnicas, econômicas e jurídicas que tornam possível a vida digital. Inclui matérias-primas, energia, semicondutores, data centers, nuvem, conectividade, sistemas operacionais, bases de dados, modelos de IA, aplicações, identidade digital, pagamentos, cibersegurança, padrões e regimes contratuais. A literatura de Benjamin Bratton propõe uma leitura do stack como arquitetura planetária de governança; Lawrence Lessig, por sua vez, já havia demonstrado que o código atua como modalidade regulatória.4 A contribuição deste artigo é aproximar essas intuições de uma agenda de direito internacional econômico e de desenvolvimento.
A investigação parte de uma premissa de realismo institucional: mercados digitais não são espaços naturais de espontaneidade técnica, mas arranjos jurídicos estruturados por propriedade intelectual, contratos, investimentos públicos, subsídios, padrões, infraestrutura energética, regimes de responsabilidade e políticas de segurança. A questão, portanto, não é se o Estado deve ou não intervir. Ele já intervém ao criar direitos de exclusividade, comprar tecnologia, reconhecer assinaturas digitais, estabelecer padrões de interoperabilidade, permitir concentração, proteger segredos industriais e organizar redes de pagamento. A questão correta é qual intervenção produz autonomia, competição, direitos e desenvolvimento, e qual intervenção aprofunda dependência.
3. Soberania digital: Entre jurisdição, capacidade e valor
Soberania digital não deve ser definida como posse integral de tecnologia. A posse é uma dimensão relevante, mas insuficiente. Um Estado pode possuir determinados ativos e, ainda assim, ser incapaz de operá-los, auditá-los, atualizá-los ou protegê-los. De modo inverso, pode não fabricar todos os componentes e, mesmo assim, preservar autonomia se dispuser de governança contratual, redundância, padrões abertos, chaves criptográficas, jurisdição efetiva, capacidade técnica e opções reais de substituição. A soberania digital é, portanto, menos uma ontologia da propriedade e mais uma teoria da capacidade institucional.
Essa capacidade possui ao menos quatro dimensões. A primeira é decisória: a comunidade política deve poder decidir os fins legítimos de sua infraestrutura digital, em conformidade com Constituição, direitos fundamentais e deliberação democrática. A segunda é operacional: serviços essenciais não podem ser descontinuados por decisão unilateral de fornecedor, sanção estrangeira ou falha sistêmica sem contingência. A terceira é econômica: os fluxos de valor gerados por dados, pagamentos, aplicações e inovação não podem ser integralmente extraídos por plataformas externas sem encadeamentos produtivos domésticos. A quarta é epistêmica: o Estado e a sociedade precisam compreender, auditar e contestar sistemas que classificam pessoas, distribuem oportunidades, priorizam informações e automatizam decisões.
A soberania digital também difere de localização compulsória indiscriminada de dados. Localizar dados no território nacional pode ser importante em alguns casos, mas não resolve, por si só, a dependência. Se os dados estão fisicamente no país, mas sob administração técnica de fornecedor sujeito a ordens extraterritoriais, com chaves sob controle externo e sem capacidade local de migração, a soberania é apenas aparente. A questão central é a governança efetiva: quem controla o acesso, quem administra chaves, quem audita, quem responde por incidentes, quem decide continuidade e quem captura o valor produzido.5
A economia política internacional ajuda a compreender essa mutação. Keohane e Nye demonstraram que a interdependência não distribui poder de modo simétrico; Farrell e Newman avançaram ao demonstrar como redes globais podem ser armadas por Estados que controlam nós centrais.6 A economia digital radicaliza essa hipótese porque muitos nós centrais não são apenas logísticos ou financeiros, mas cognitivos: nuvens, modelos de IA, lojas de aplicativos, sistemas de identidade, APIs, sistemas de anúncios, trilhos de pagamento e ambientes de desenvolvimento. Quem controla esses nós não controla apenas fluxos; controla possibilidades.
Susan Strange já havia advertido que a difusão do poder na economia mundial não significava desaparecimento do poder, mas deslocamento de suas formas.7 O ponto se torna mais agudo quando infraestruturas privadas passam a condicionar a execução de tarefas públicas. Um tribunal, uma secretaria de saúde, uma autoridade tributária, um banco central ou uma universidade podem continuar juridicamente soberanos, mas operacionalmente dependentes de contratos que os expõem a jurisdições estrangeiras e padrões técnicos opacos. A soberania formal permanece; a soberania funcional se estreita.
Essa distinção entre formalidade e funcionalidade é essencial. A soberania clássica preserva o direito de editar normas; a soberania digital exige capacidade de fazer com que tais normas sejam efetivas sobre sistemas técnicos. Um país pode aprovar lei de proteção de dados, mas será pouco efetivo se não conseguir auditar fluxos, exigir portabilidade, impor sanções a agentes transnacionais ou oferecer alternativas públicas. Pode aprovar política de IA ética, mas será vulnerável se os modelos críticos forem inacessíveis, fechados, hospedados fora de sua jurisdição e incorporados a processos administrativos sem explicabilidade. Pode regular pagamentos, mas será dependente se a infraestrutura de liquidação, autenticação ou carteira digital estiver subordinada a oligopólios estrangeiros.
4. Dados, nuvem, IA, chips e pagamentos: a nova materialidade da soberania
A economia digital costuma ser descrita como imaterial. Essa descrição é enganosa. A IA depende de energia, data centers, semicondutores, cabos submarinos, minerais críticos, engenheiros, bases de dados, modelos matemáticos, direitos de propriedade intelectual, sistemas de refrigeração, contratos de nuvem e regimes de exportação. A nuvem é uma metáfora leve para uma infraestrutura pesada. A inteligência artificial é uma metáfora cognitiva para um complexo industrial intensivo em capital, energia, dados e computação. A soberania digital começa quando se abandona a ilusão de imaterialidade e se reconhece a base física, jurídica e econômica do digital.
A UNCTAD tem insistido que os fluxos de dados se tornaram recursos estratégicos para criação de valor, mas sua captura é profundamente desigual.8 Países em desenvolvimento podem gerar dados, usuários e mercados sem capturar valor proporcional em inteligência, propriedade, tributação, infraestrutura e inovação. Essa assimetria reproduz, em nova linguagem, antigos padrões centro-periferia: a periferia fornece matéria-prima informacional; o centro transforma dados em modelos, serviços, propriedade intelectual, renda monopolista e poder regulatório de fato. O dado, nesse sentido, não é "o novo petróleo" apenas por seu valor econômico; é também matéria-prima de capacidade estatal, vantagem competitiva e assimetria geopolítica.
Os semicondutores e a capacidade computacional ocupam papel análogo ao de insumos estratégicos em revoluções industriais anteriores. A literatura sobre tecnologias de propósito geral mostra que certas inovações não criam apenas novos setores; reorganizam todos os setores.9 A IA fundacional, ao se integrar a saúde, Justiça, educação, defesa, finanças e administração pública, aproxima-se dessa categoria. Quem controla o acesso ao poder computacional e aos modelos de fronteira controla, em parte, o ritmo de difusão da produtividade, o custo de entrada de competidores e a autonomia de Estados na implementação de políticas públicas.
A nuvem, por sua vez, converte-se em camada de dependência transversal. Ela hospeda bancos de dados públicos, sistemas judiciais, prontuários, ferramentas de colaboração, aplicações fiscais, serviços de segurança, sistemas educacionais e ambientes de IA. A dependência de nuvem é particularmente sensível porque combina lock-in técnico, custos de migração, contratos de longa duração, escassez de competências internas e assimetria de negociação. A questão não é demonizar provedores globais, cuja escala produziu ganhos relevantes de segurança, disponibilidade e inovação. O problema é tratar essa dependência como se fosse apenas compra ordinária de serviço, quando ela define a continuidade do Estado.
Os sistemas de pagamento revelam de modo claro a dimensão pública da infraestrutura digital. O Pix demonstra que uma infraestrutura estatal, interoperável, gratuita para pessoas físicas em muitos usos, regulada pelo Banco Central e aberta a participantes privados pode reorganizar mercados, reduzir custos de transação, aumentar inclusão e criar trilhos nacionais de valor.10 A experiência brasileira é relevante porque mostra uma terceira via entre monopólio estatal fechado e dependência integral de plataformas privadas estrangeiras. O Estado não precisa operar todos os serviços finais; pode construir a camada comum sobre a qual agentes privados competem.
Essa camada comum é precisamente o que a literatura recente chama de infraestrutura pública digital. O Banco Mundial, a OCDE e o G20 convergem ao descrever DPI como sistemas digitais compartilhados, reutilizáveis, interoperáveis, seguros e orientados a permitir serviços públicos e privados em escala.11 O ponto jurídico essencial é que tais infraestruturas não são apenas projetos tecnológicos; são instituições. Elas distribuem poder, custos, oportunidades e riscos. Por isso, precisam de governança, accountability, controle social, segurança cibernética, proteção de dados e regras concorrenciais.
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