Fui consultada por um amigo sobre um processo administrativo de reparação de dano ambiental instaurado contra uma cliente dele pela Divisão Técnico-Ambiental do Maranhão. O processo tinha como fundamento um auto de infração lavrado em 2014, pelo qual já havia sido paga multa em razão da ausência de autorização para desmate de área fora de reserva legal. Eram cerca de trinta páginas que, honestamente, poderiam ser levadas a uma sala de aula de Introdução ao Direito Administrativo - não como modelo a seguir, mas como estudo de caso do que não fazer. Não fica de pé, em termos principiológicos, uma linha sequer. Desde a edição da instrução normativa ibama 20/24, não me deparava com um processo tão desconfortavelmente ilustrativo dos vícios que essa norma pode abrigar quando aplicada sem o menor pudor cronológico.
Não vou contar o caso. Não é necessário, e não seria correto. Mas o desenho é simples o bastante para ser generalizável, e é justamente essa generalidade que o torna interessante para quem lida, no dia a dia, com processos sancionadores ambientais: um desmatamento ocorrido em 2014, sem autorização, em área fora de reserva legal; auto de infração lavrado à época; multa aplicada, parcelada e integralmente quitada. Processo sancionador concluído. Década e meia depois, com fundamento em instruções normativas editadas em 2024 - a IN Ibama 14/24 e a IN Ibama 20/24 -, a autarquia reabre a discussão, agora sob o rótulo de “reparação”, para exigir a apresentação de projeto de recuperação ambiental de porte considerável, além de reposição florestal obrigatória, sob pena de novas sanções.
O fenômeno não é exótico. É, infelizmente, cada vez mais comum: o IBAMA se vale de dois institutos - o poder de polícia e a imprescritibilidade da reparação ambiental - para justificar o injustificável, disfarçando de principiologia constitucional aquilo que, num exame mais atento, é simples incapacidade de a administração organizar seus próprios prazos. “Ato de império”, “supremacia do interesse público” e “poder de polícia” são categorias legítimas do Direito Administrativo, mas deixam de sê-lo quando manejadas como atalho para justificar o injustificável e perenizar disputas que já deveriam estar encerradas. A eficiência administrativa também é interesse público - e um dos mais elementares, por sinal, porque dela depende a própria credibilidade do sistema de comando e controle ambiental.
A confusão entre pretensão punitiva e pretensão reparatória
O argumento que sustenta esse tipo de reabertura tardia costuma se apoiar, ainda que implicitamente, na tese fixada pelo STF no julgamento do RE 654.833 (Tema 999 da repercussão geral): “é imprescritível a pretensão de reparação civil de dano ambiental”. A tese existe, é sólida e decorre diretamente do caráter fundamental e indisponível do direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado. O problema não está na tese. Está no uso que dela se faz.
O Tema 999 foi construído em torno de uma pretensão de reparação civil veiculada em ação judicial. É essa a hipótese normativa que a imprescritibilidade protege: a de que o decurso do tempo não pode ser usado como escudo por quem causou dano ambiental e jamais respondeu por ele.
Situação diversa - e é aqui que mora a aberração - é a do processo administrativo sancionador que já correu por inteiro, com auto de infração lavrado, autoria e materialidade apuradas, decisão proferida e multa paga. Esse processo tem, ele próprio, prazo de vida: o art. 21 do decreto 6.514/08 é claro ao dispor que “prescreve em cinco anos a ação da administração objetivando apurar a prática de infrações contra o meio ambiente, contada da data da prática do ato, ou, no caso de infração permanente ou continuada, do dia em que esta tiver cessado”, regra que replica, na seara ambiental, o comando geral do art. 1º da lei 9.873/1999 quanto à prescrição da ação punitiva da Administração Pública Federal no exercício do poder de polícia. O mesmo art. 21, em seu §2º, prevê ainda a prescrição intercorrente para o procedimento “paralisado por mais de três anos, pendente de julgamento ou despacho”.
É verdade que o §4º do mesmo artigo ressalva que “a prescrição da pretensão punitiva da administração não elide a obrigação de reparar o dano ambiental”. Mas essa ressalva não autoriza a Administração a reabrir, unilateralmente e por atos internos editados uma dúzia de anos depois, o mesmo processo sancionador já exaurido, municiando-o com instrumentos manifestamente punitivos - notificação com prazo perentório, ameaça de novas sanções, possibilidade de bloqueio no sistema de Documento de Origem Florestal. O que o §4º preserva é a possibilidade de a obrigação de reparar ser exigida por via própria - tipicamente judicial, mediante ação civil pública, onde o administrado terá o contraditório pleno e a garantia de um juízo imparcial - e não a ressurreição do próprio processo administrativo sancionador, com toda a sua parafernália coercitiva, sob o rótulo de que “reparação não prescreve”. Chamar de “reparação imprescritível” aquilo que, na prática, é a reabertura de um processo punitivo já extinto é confundir o continente com o conteúdo. E é precisamente essa confusão - usar a imprescritibilidade da pretensão reparatória civil como salvo-conduto para reanimar, por via administrativa, uma pretensão punitiva que já prescreveu - que precisa ser nomeada e enfrentada, sob pena de a prescrição administrativa em matéria ambiental se tornar letra morta.
Tempus regit actum: A instrução normativa de 2024 e o fato de 2014
Há um segundo problema, autônomo em relação à prescrição, mas que aponta na mesma direção: a aplicação retroativa da IN Ibama 20/24 - e da IN Ibama 14/24, que lhe serve de complemento metodológico - a uma conduta praticada e já integralmente sancionada sob regime jurídico inteiramente distinto.
O princípio tempus regit actum não é peça de museu. Ele decorre diretamente do art. 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, segundo o qual “a lei não prejudicará o direito adquirido, o ato jurídico perfeito e a coisa julgada”, e encontra na Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro um desdobramento particularmente afiado para o Direito Administrativo. O art. 24 da LINDB dispõe que “a revisão, nas esferas administrativa, controladora ou judicial, quanto à validade de ato, contrato, ajuste, processo ou norma administrativa cuja produção já se houver completado levará em conta as orientações gerais da época, sendo vedado que, com base em mudança posterior de orientação geral, se declarem inválidas situações plenamente constituídas”. Um processo sancionador ambiental integralmente concluído, com multa paga, é exatamente isso: uma situação plenamente constituída sob as orientações gerais vigentes ao tempo do fato. Submetê-la, retroativamente, a exigências técnicas e metodológicas criadas doze anos depois - com valores, prazos e consequências que sequer existiam à época - não é atualização procedimental. É a criação, por norma infralegal, de obrigação de fundo aplicada a fato pretérito, o que a hierarquia normativa e a segurança jurídica não toleram.
Não ignoro que a própria IN 20/24 tenta, em seu art. 30, abrir uma porta para esse tipo de aplicação retroativa, ao considerar “pendentes de solução reparatória” os processos “referentes a autos de infração lavrados antes da publicação desta normativa”. Mas uma instrução normativa não tem o condão de, por autodeclaração, transformar em “pendente” aquilo que estava concluído. Se não havia, antes de 2024, qualquer processo, notificação ou exigência formal de reparação em curso - apenas um auto de infração já sancionado e uma multa já paga -, não há “pendência” a resgatar: há, isto sim, uma tentativa de a norma nova criar, ela mesma, o pressuposto fático de sua própria retroatividade. É a Administração se autoconcedendo, por ato interno, competência para reabrir o que a lei em sentido estrito - e o próprio decurso do prazo prescricional do art. 21 do decreto 6.514/08 - já havia fechado. Some-se a isso a garantia da razoável duração do processo administrativo, prevista no art. 5º, LXXVIII, da Constituição Federal, e a conclusão se impõe: o transcurso de mais de uma década entre o fato e a reabertura não é neutro; é, ele próprio, o problema a ser enfrentado, não uma lacuna a ser preenchida por norma superveniente.
O que fica da aula
Volto ao processo do meu amigo - ou melhor, da cliente dele. Trinta páginas que resumem, com uma nitidez quase didática, o que acontece quando institutos genuínos do Direito Administrativo - poder de polícia, supremacia do interesse público, imprescritibilidade da reparação ambiental - são manejados não para proteger o meio ambiente, mas para compensar, à custa do administrado e da segurança jurídica, a incapacidade da própria Administração de atuar dentro dos prazos que ela mesma se impôs. Ineficiência crônica travestida de rigor principiológico não protege o meio ambiente: apenas transfere ao particular o custo de doze anos de inércia estatal, sob a retórica confortável de que reparação ambiental “não prescreve”. Prescreve, sim, a pretensão punitiva que a veste. E é hora de dizer isso em voz alta.