1. Introdução
Há problemas que o processo não resolve porque não são processuais. A execução fiscal brasileira é o exemplo mais acabado dessa categoria. Nenhuma redução de prazo, nenhuma redistribuição interna de competência, nenhuma reforma de secretaria alterou de modo perceptível os seus indicadores, que continuam a exibir, ao mesmo tempo, o maior estoque e o menor índice de recuperação de todo o sistema de justiça. Quando o diagnóstico se repete por quatro décadas, a hipótese de disfunção conjuntural perde credibilidade. Resta a hipótese estrutural, e ela é desconfortável: talvez o modelo esteja entregando exatamente aquilo que sua arquitetura permite entregar.
A lei 6.830, de 22 de setembro de 1980, foi pensada para um país que não existe mais. Localizar patrimônio dependia de diligência física do oficial de justiça. Comunicar atos exigia cartório. E a cobrança administrativa, àquela altura, não dispunha de qualquer instrumento capaz de produzir efeito relevante sobre o devedor, de modo que o ajuizamento era a única forma de exercer pressão. Quarenta e cinco anos depois, a administração tributária opera bases de dados integradas, cruza informações em tempo real, protesta, negativa, parcela, transaciona e classifica créditos por recuperabilidade, ao passo que o processo judicial permanece o mesmo procedimento sequencial, individualizado, dependente de impulso cartorário e de despacho.
Nesse ambiente é que se insere o provimento CN-CNJ 255, de 19 de agosto de 2026. Ao instituir a Consolidação Nacional da Execução Efetiva, o ato adotou de forma explícita a linguagem da política pública judiciária, tratando de governança, monitoramento por indicadores, núcleos de pesquisa patrimonial, cooperação, interoperabilidade, uso estratégico de dados e reorganização das alienações. O art. 1º, § 4º, qualifica a execução como política pública permanente orientada por resultados concretos. A mudança de perspectiva não é retórica: ela transfere o foco da sequência formal de atos para a arquitetura capaz de produzir resultado material.
O § 3º do mesmo artigo, contudo, estabelece que a Consolidação não se aplica à execução penal nem à execução fiscal, ressalvadas as hipóteses expressamente previstas em lei ou em ato próprio do CNJ. A ressalva não decorre de omissão nem de descuido de redação. Foi escolhida, e é dela que este estudo parte.
A pergunta, formulada sem rodeios, é a seguinte: por que uma política nacional concebida para enfrentar congestionamento e ineficiência deixou de fora justamente a espécie executiva que responde pela maior parcela do congestionamento e da ineficiência que pretende combater? A resposta não está na desatenção do regulador. Está nos limites daquilo que um provimento pode fazer. E é ao reconhecer esse limite que o ato normativo acaba por indicar, ainda que sem o pretender, a direção da reforma: se a execução fiscal não pode ser reorganizada por via administrativa, só resta reorganizá-la por via legislativa, e a via legislativa disponível, à luz do que se pratica no restante do mundo, chama-se desjudicialização.
Três hipóteses orientam o trabalho. A primeira é a de que a exclusão da execução fiscal do provimento 255/26 está juridicamente correta, porque a lei 6.830/1980 constitui microssistema cuja disciplina não pode ser substituída por ato do CNJ, ainda que animado de propósito meritório. A segunda é a de que o Direito brasileiro já incorporou, de modo fragmentário e um tanto desordenado, diversas camadas de cobrança extrajudicial do crédito público, de sorte que a discussão atual não versa sobre inovação, mas sobre consolidação coerente de um movimento em curso. A terceira é a de que a experiência portuguesa, na qual a execução fiscal conserva natureza judicial e tramita perante órgão administrativo sob controle do juiz tributário, oferece o termo de comparação mais útil ao Brasil, precisamente por separar com nitidez o que exige jurisdição do que exige capacidade operacional.
O percurso divide-se em quatro movimentos: o diagnóstico do segmento e a exaustão do modelo de 1980; o exame do provimento 255/26, das razões da exclusão e do critério de delimitação de seu alcance; a reconstrução das camadas de desjudicialização já existentes, com o enfrentamento dos limites constitucionais da constrição administrativa; e, por fim, a apresentação do modelo português, o diálogo com outras experiências de cobrança administrativa e a proposta de desenho institucional, com atenção particular à fase expropriatória e ao papel do leiloeiro público oficial.
2. O diagnóstico: A execução fiscal como ponto de estrangulamento do sistema de Justiça
Os sucessivos relatórios Justiça em Números indicam, com regularidade que já não surpreende ninguém, que as execuções fiscais representam a maior fração do acervo pendente do Poder Judiciário e apresentam taxa de congestionamento bastante superior à média dos demais procedimentos. O dado mais significativo, porém, não é a magnitude. É a estabilidade. Metas de produtividade, mutirões, digitalização integral do acervo e automação de rotinas produziram melhoras marginais e, quase sempre, reversíveis.
A pesquisa do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada sobre o custo unitário do processo de execução fiscal na Justiça Federal deu ao diagnóstico sua formulação mais incômoda. O estudo demonstrou que o custo médio de tramitação de cada feito superava, em número expressivo de casos, o valor efetivamente recuperado, e que a probabilidade de satisfação integral do crédito era baixa o bastante para tornar economicamente irracional o ajuizamento de parcela relevante das execuções. O Poder Judiciário opera, nesse cenário, como estrutura de cobrança de créditos de pequeno valor, função para a qual não possui vocação, desenho nem instrumentos.
Costuma-se atribuir o fenômeno à conduta do devedor, à blindagem patrimonial e à litigância abusiva. O argumento tem parcela de verdade, e qualquer juiz com experiência em vara fiscal conhece os casos que o confirmam. Ele é, contudo, insuficiente para explicar o conjunto. A maior parte das execuções fiscais não recebe embargos, não enfrenta resistência qualificada e não envolve manobras sofisticadas de ocultação de bens. O que se passa na imensa maioria dos feitos é mais banal: o devedor não é encontrado, ou nada possui, ou possui bem cujo valor não cobre o custo de sua constrição, remoção e venda. O processo então sobrevive por anos em arquivo provisório, consumindo capacidade institucional sem produzir resultado.
O art. 40 da lei 6.830/1980 foi a resposta processual a esse impasse, e sua trajetória merece registro. Concebido como mecanismo de suspensão temporária, converteu-se em depósito indefinido de processos economicamente inviáveis, até que a jurisprudência do STJ, ao consolidar o regime da prescrição intercorrente, se visse obrigada a construir a disciplina temporal que a lei não oferecia com clareza. Foram necessárias décadas de esforço interpretativo para chegar a uma conclusão que o desenho institucional deveria ter antecipado: nem todo crédito comporta cobrança judicial, e a manutenção indefinida de execuções inviáveis não protege o erário, apenas o onera.
A responsabilidade tampouco é exclusivamente judiciária. Na prática brasileira, a inscrição em dívida ativa opera com frequência como etapa automática do ciclo de constituição do crédito, e o ajuizamento como consequência quase necessária da inscrição. Sem filtros efetivos de viabilidade econômica na origem, transfere-se ao Poder Judiciário uma massa de créditos que jamais deveria ter chegado à distribuição. O congestionamento das varas de execução fiscal é, em boa medida, o reflexo processual de decisões administrativas tomadas muito antes do protocolo da inicial.
Esse é o pano de fundo do provimento 255/26. A Consolidação Nacional da Execução Efetiva parte de premissa correta, a de que a efetividade executiva depende de arquitetura institucional e não apenas de poder decisório. A execução fiscal é o caso em que essa premissa se manifesta com maior intensidade. É também, por força do art. 1º, § 3º, aquele em que o provimento reconhece não poder atuar.
3. Desjudicializar atos não é desjurisdicionalizar conflitos
O debate brasileiro sobre desjudicialização padece de uma imprecisão conceitual que compromete boa parte das conclusões que dele se extraem. A confusão está em tratar como jurisdicional todo ato praticado no interior de um processo judicial. A premissa é falsa, e sua falsidade é demonstrável com facilidade: o processo abriga atos de natureza heterogênea, e apenas parte deles envolve exercício de poder decisório sobre situações controvertidas.
Reconhecer impenhorabilidade, julgar embargos, apreciar exceção de pré-executividade, decidir alegação de fraude à execução, graduar preferências entre credores concorrentes, decretar indisponibilidade, redirecionar a execução contra terceiro responsável e anular alienação são manifestações de jurisdição em sentido próprio. Consultar bases patrimoniais, expedir citação, publicar edital, formalizar o registro da penhora, organizar visitação, operar plataforma eletrônica de alienação, receber e documentar lances, lavrar auto de arrematação e promover o pagamento ao credor pertencem a outra ordem de coisas, ainda que praticados no curso de um processo.
Daí a formulação que estrutura este estudo: desjudicializar atos não significa desjurisdicionalizar conflitos. A jurisdição pode permanecer integralmente reservada ao Poder Judiciário enquanto atividades materiais são confiadas a órgãos administrativos ou a profissionais especializados, submetidos à lei, a deveres estatutários e a controle judicial. A pergunta institucional correta, portanto, não é saber se a execução deve ser pública ou privada, judicial ou administrativa. É saber quais funções podem ser desconcentradas sem perda de controle jurisdicional.
A distinção produz efeito prático imediato no exame de constitucionalidade das propostas de reforma. Aquela que transfira ao órgão administrativo a prática de atos materiais, mantendo íntegra a competência do juiz para decidir controvérsias e controlar a legalidade do que se praticou, não ofende o art. 5º, XXXV, da Constituição. Aquela que subtraia ao Poder Judiciário a decisão sobre a oposição do executado, ou que condicione o acesso ao juiz a exigência desproporcional, ofende. A diferença não é de grau.
Um segundo esclarecimento terminológico se impõe, porque o debate público insiste em ignorá-lo. Desjudicialização não é privatização. O direito brasileiro convive há muito com a figura do agente que exerce função pública em regime de delegação, sem integrar os quadros da administração direta. Notários e registradores atuam por delegação, nos termos do art. 236 da Constituição, e a ninguém ocorre sustentar que a atividade registral tenha sido privatizada. Leiloeiros públicos oficiais são matriculados, fiscalizados e investidos de fé pública no exercício da função. O que importa não é a natureza do vínculo, mas a existência de regime jurídico, habilitação, responsabilidade e controle.
Por fim, convém resistir à tentação, comum entre entusiastas da reforma, de tratar desjudicialização como sinônimo de eficiência. Ela é técnica de repartição de competências, e nada mais. Um modelo administrativo mal construído pode ser tão ineficiente quanto o modelo judicial que pretende substituir, com o agravante de reduzir as garantias do executado. O que a desjudicialização oferece é a possibilidade de alocar capacidade jurisdicional escassa onde ela seja insubstituível. Essa possibilidade só se converte em resultado com bom desenho.
4. O provimento CN-CNJ 255/26 e a execução como política pública judiciária
O art. 1º do provimento 255/26 instituiu a Consolidação Nacional da Execução Efetiva e fixou diretrizes de governança, gestão, monitoramento, modernização e aprimoramento da execução judicial e extrajudicial. O art. 2º enumerou objetivos que revelam com clareza a natureza do instrumento: ampliar a satisfação dos créditos, reduzir a duração da fase executiva, fortalecer a pesquisa patrimonial, aprimorar as alienações e reduzir a taxa de congestionamento.
A linguagem é a da governança pública, e a mudança que ela opera é substancial. O processo executivo passa a ser observado por indicadores, fluxos, capacidade operacional e integração tecnológica. A pergunta relevante deixa de ser apenas qual providência processual pode ser determinada e passa a incluir quem a executará, com quais dados, em qual estrutura e sob que mecanismo de controle. Por trás disso está o reconhecimento de que a efetividade da execução não decorre da amplitude dos poderes do juiz, e sim da existência de estrutura capaz de praticar os atos de modo tempestivo e tecnicamente adequado.
Os arts. 15 e 16 determinaram a criação de Núcleos de Pesquisa Patrimonial nos Tribunais de Justiça e nos TRFs, com funções de identificação de bens, requisição de informações, elaboração de relatórios, emprego de inteligência artificial, mineração de dados e compartilhamento de pesquisas, observadas as regras de sigilo e governança. A criação dessas estruturas confirma o diagnóstico subjacente: a capacidade executiva do Estado depende de especialização funcional e de tecnologia, e não apenas do poder de ordenar.
O caminho escolhido foi o da desconcentração institucional interna. O provimento não cria figura equivalente ao agente de execução europeu, não transfere atos materiais a profissional externo dotado de competência legal própria, não altera a titularidade dos poderes executivos. Limita-se a organizar, dentro da estrutura judiciária, aquilo que hoje se encontra disperso. Trata-se de estratégia legítima, compatível com a competência constitucional do CNJ para o controle administrativo do Poder Judiciário. É também, por definição, uma estratégia limitada.
Essa limitação explica o § 3º. A Consolidação pode reorganizar a execução civil comum porque esta se submete ao regime geral do CPC, cuja disciplina admite complementação administrativa em matéria de organização judiciária. A execução fiscal não se submete ao regime geral. Submete-se a lei especial, editada pela União no exercício de competência privativa para legislar sobre direito processual. Nenhum provimento a reescreve.
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