O FPM - Fundo de Participação dos Municípios é uma transferência constitucional fundamentada no art. 159, I, b, da Constituição Federal. O repasse corresponde a 22,5% da arrecadação do IR - Imposto de Renda e do IPI - Imposto sobre Produtos Industrializados.
Tal partilha dos recursos, ademais, é determinada por coeficientes individuais baseados em faixas populacionais, seguindo os critérios estabelecidos pela lei 5.172/66 (Código Tributário Nacional) e pelo decreto-lei 1.881/81. Trata-se de saldo municipal relevante, correspondente à principal fonte de receita para alguns municípios do interior pelo Brasil, em especial aqueles de pequeno porte ou os afetados pelas desigualdades socioeconômicas regionais1.
Na última década, sobrevieram nos TRFs, promovidas pelos municípios, inúmeras ações concernentes a repasses do FPM realizados a menos pela União, estas que costumam questionar a exclusão de incentivos fiscais, subvenções e compensações da base de cálculo do IR e do IPI.
A esse respeito, deve ser salientado que a tese das compensações atinentes ao Fundo, sendo deferida medida liminar relacionada, advém da inexistência de acesso aos sistemas informatizados da União que tratam do controle do FPM e a existência de aproximadamente 40 sistemas de parcelamento não reclassificados há mais de uma década, além da omissão, nos repasses, de valores arrecadados via parcelamentos do IR e IPI.
Fundamentadas nessas conclusões, foram protocoladas no STF as ACO - Ações Cíveis Originárias (ACO 3.150 e 3.151). Durante a análise da ACO 3.150, para mais, o ministro Ricardo Lewandowski validou o direito à transparência e à exatidão na base de cálculo para os entes federados.
Já a tese das subvenções vergastada surge a partir do tema 1.187 do Supremo, este que declara ser inconstitucional a dedução dos valores advindos das contribuições ao PIN - Programa de Integração Nacional e ao PROTERRA - Programa de Redistribuição de Terras e de Estímulo à Agroindústria do Norte e do Nordeste da base de cálculo do Fundo.
Utilizando-se do exemplo das subvenções mencionadas, além da restituição dos repasses alegadamente devidos pela União, os pedidos judiciais costumam pleitear, em sede liminar, a prestação de informações pela Administração Federal para possibilitar a concretização dos cálculos.
Pode ser observado, nesse sentido, que as municipalidades são frequentemente oneradas com a dificuldade de até mesmo mensurar o montante devido pela União Federal em relação aos repasses do Fundo, o que é agravado por sua hipossuficiência em relação a esta última.
No caso em destaque, a exemplo, os valores são desviados da base de cálculo do FPM mediante mecanismos fiscais que destinam a arrecadação diretamente a beneficiários de subvenções econômicas e sociais, sem o devido trânsito contábil pelo orçamento da União.
Para mensurar o deságio sofrido, seriam necessárias a verificação de todas as subvenções que causam tal decréscimo pela ausência de composição na base do FPM, a ciência dos valores que cada uma representa em relação ao decote na base de cálculo do Fundo e, por fim, os reflexos referentes à cota-parte de cada Município.
Apenas sob aspecto ilustrativo, entre as informações solicitadas pelos entes municipais e confirmadas via tutela de urgência pela jurisprudência dos TRFs2, figuram:
“i) Autorizar o acesso aos seus sistemas informatizados que tratam do controle do FPE e FPM, notadamente disponibilizando acesso amplo ao SIAFI [Sistema Integrado de Administração Financeira]; (ii) esclarecer no que consiste a ‘Fita 50’ e os códigos DARFs [Documentos de Arrecadação de Receitas Federais] utilizados, com todas as informações necessárias para sua compreensão”.
Nesse contexto, o surgimento de mecanismos de transparência no cenário das transferências federais reduziria a assimetria informacional entre os entes federados, garantindo que os municípios disponham de acesso célere a tais dados.
Nos casos relacionados em FUNDEB - Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica, a exemplo, os montantes historicamente devidos são contabilizados a partir de VAMA - valores anuais mínimos fornecidos pela própria União. Tal publicidade de dados, no presente caso, é essencial para assegurar que o cálculo das cotas-partes seja auditável e esteja em conformidade aos parâmetros constitucionalmente previstos.
Já sob a perspectiva da gestão pública federal, a sistematização e a disponibilização dessas informações representam um avanço na eficiência administrativa, também almejada via art. 37 da Constituição. Não se pode ignorar, outrossim, o elevado ônus que atualmente recai sobre a União de, ação judicial por ação, prestar informações individualmente a cada Município solicitante em sede de deferimento de pedido liminar.
Para Di Pietro, nesse ponto, além da ideia de participação e da processualização do Direito Administrativo, também contribui para a democratização da Administração Pública o princípio da transparência, no qual se inserem o princípio da publicidade, o direito à informação e a exigência de motivação dos atos praticados3, especialmente passíveis de grande aproveitamento no presente caso.
Para além disso, traz-se à tona o princípio administrativo da eficiência, este que pode se subdividir entre as modalidades técnica e econômica. Aplicando o direito à informação vergastado a essa última modalidade, essa versaria sobre a possibilidade de que um procedimento produzir os mesmos efeitos despendendo menor esforço, de forma que o acesso sistematizado aos dados referidos causaria, a médio prazo, justamente este efeito.
Desse modo, destaca-se que, ao substituir o fornecimento fragmentado e individualizado de dados, hoje realizado em resposta a sucessivas demandas processuais, por um sistema unificado mais transparente, a União poderá conceder eficiência à prestação de informações de modo equânime entre os entes municipais, cenário favorável a ambas as partes e derivado do dever de persecução dos princípios da eficiência e da transparência como norteadores dos atos da Administração.
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1. COSTA, Nayara Luiza Silva Freire da. Distribuição dos recursos fiscais: uma análise do Fundo de Participação dos Municípios. 2020. Dissertação (Mestrado em Economia Empresarial e Finanças) - Escola Brasileira de Economia e Finanças, Fundação Getulio Vargas, Rio de Janeiro, 2020.
2. Processo nº 1098635-13.2023.4.01.3400, 4ª Vara Federal Cível da SJDF - TRF1, Autor: Município de Saboeiro; Ré: União Federal, Data de Julgamento: 19/05/2024.
3. DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 37. ed. rev., atual. e ampl. Rio de Janeiro: Forense, 2024.