Quando o Maranhão criou a Contribuição Especial de Grãos, em novembro de 2024, definiu no art. 3º da lei os momentos em que ela é devida: a saída do grão para a zona primária aduaneira, para exportação; a saída interestadual com destino à exportação; a entrada no território maranhense para formar lote ou fazer remessa com fim específico de exportação.
Todas as hipóteses são exportação.
A alíquota começou em 1,8% sobre um valor de referência por tonelada de soja, milho, milheto e sorgo, fixado pelo Poder Executivo. Uma medida provisória de 2025 baixou a alíquota para 1% a partir de janeiro de 2026 e isentou o grão vindo de outros estados. O grão produzido no Maranhão que sai para exportação continua pagando.
Uma conta hipotética dá a ordem de grandeza. Se a tonelada valer R$ 2.000, 1% dá R$ 20 por tonelada, e um navio com 60 mil toneladas de grão maranhense sai do Itaqui levando R$ 1,2 milhão de contribuição. Grão é commodity: o preço se forma no mercado internacional, e o produtor não tem a quem repassar esse custo. Ele sai da margem de quem planta.
O Maranhão apoia a cobrança no art. 136 do ADCT, incluído pela reforma tributária. Sustento aqui duas coisas. A primeira é que as contribuições estaduais cobradas do agro, antigas ou novas, são tributo, por mais que os estados as chamem de voluntárias. A segunda é que, sendo tributo, estão sujeitas às regras da Constituição, e o art. 136 não autoriza nenhum estado a cobrá-las sobre a exportação.
Uma troca que só existe no papel
Os fundos do agro são anteriores à reforma: Mato Grosso do Sul criou o Fundersul no fim dos anos 1990, e vieram depois o Fethab, em Mato Grosso, o Fundeinfra, em Goiás, e fundos parecidos no Tocantins, no Piauí e no Maranhão. A engenharia é sempre a mesma. O estado oferece um tratamento de ICMS mais leve, como diferimento ou regime especial, e em troca cobra um percentual para um fundo de infraestrutura. Quem não quiser pagar fica no regime comum do imposto. Daí a palavra voluntário.
Agora, a mesma troca vista por quem paga. Em Mato Grosso, o Fethab é condição para o diferimento do ICMS. O produtor que recusa o fundo passa a recolher na venda o imposto que o vizinho não recolhe. Como o preço do grão vem de fora, ele não consegue embutir esse ICMS no preço e absorve o imposto na própria margem. Numa atividade em que lucro e prejuízo se separam por poucos pontos percentuais, isso tira o produtor do mercado.
Na exportação, a troca nem chega a existir. Em Mato Grosso, pagar o fundo é condição até para usufruir da desoneração do ICMS na venda ao exterior. Essa desoneração vem da Constituição (art. 155, § 2º, X, "a") e da lei Kandir, e o estado não teria como vendê-la, porque não pode cobrar ICMS de quem exporta, pague o fundo ou não. Pois vende. O produtor paga para receber o que já era dele.
Por isso ninguém recusa. Não é escolha. É pedágio.
Se esse arranjo bastasse para afastar a natureza tributária, qualquer estado poderia criar a cobrança que quisesse, bastando oferecer como alternativa um imposto mais pesado. As limitações constitucionais ao poder de tributar passariam a ser opcionais.
Tributo se reconhece pelo que faz
Em agosto, o IBDT homenageou a professora Yonne Dolácio de Oliveira, primeira mulher livre-docente da Faculdade de Direito do Largo de São Francisco, com uma mesa de debates sobre CIDE, tema da livre-docência dela. A tese de doutorado, publicada em 1980, tratou da tipicidade no direito tributário. Dela sai a lição que serve aos fundos do agro: uma espécie tributária se reconhece pelos traços que reúne, seja qual for o nome que a lei lhe deu.
O Código Tributário Nacional adota o mesmo critério. O art. 3º define tributo como "prestação pecuniária compulsória". O art. 4º manda qualificar o tributo pelo fato gerador, sendo irrelevantes "a denominação e demais características formais adotadas pela lei".
Aplicado aos fundos, o critério dá duas respostas. A primeira é sobre a compulsoriedade. A lei estadual chama o pagamento de voluntário, mas já se viu o que acontece com quem recusa. Uma prestação que ninguém consegue deixar de pagar é compulsória, qualquer que seja o nome.
A segunda é sobre a espécie. O fato gerador dessas contribuições é a circulação da mercadoria, medida pelo valor ou pela quantidade da operação. É o fato gerador do ICMS, e pelo art. 4º é ele que define o que a cobrança é. O estado dispensa ou adia o imposto e cobra, sobre a mesma operação, um percentual carimbado para um fundo. O dinheiro que entraria como ICMS entra como contribuição; mudaram o nome e o destino da receita.
Na mesma mesa, a professora Martha Leão lembrou um texto da homenageada, de 1984, sobre presunções, em que a ficção jurídica aparece como uma violência à realidade, sujeita a controle de proporcionalidade. A voluntariedade desses fundos é uma ficção desse tipo, e a sua função é clara: com ela, a cobrança escapa das regras que valeriam se fosse chamada pelo nome. Dispensa a anterioridade, admite valor fixado por ato do Executivo, alcança a exportação e vincula a receita a um fundo, algo que a Constituição proíbe para impostos (art. 167, IV).
Controlar essa ficção pela proporcionalidade, como propunha a homenageada, começa pelo fim a que ela serve. O rótulo de voluntária não ajuda a construir estrada nenhuma. A única coisa que ele acrescenta à cobrança é a fuga das regras do tributo, e contornar a Constituição não é um fim que a proporcionalidade possa proteger. Sem a ficção, sobra o que a cobrança é: um adicional de ICMS.
O Supremo já aplicou esse teste
A tese da voluntariedade vem da ADIn 2.056, julgada em 2007, sobre o Fundersul. O raciocínio foi curto: se o contribuinte pode ficar no regime comum do ICMS, a contribuição não é compulsória, e sem compulsoriedade não há tributo.
Em fevereiro de 2024, o mesmo tribunal examinou o Fundo Estadual de Transporte do Tocantins pelo fato gerador e pela base. Por unanimidade, com relatoria do ministro Luiz Fux, declarou inconstitucional a cobrança de percentual "incidente sobre o valor destacado no documento fiscal relativo a operações de saídas interestaduais ou com destino à exportação de produtos de origem vegetal, animal ou mineral" (ADIn 6.365). Mesmo fato gerador e mesma base do ICMS: adicional de ICMS. Sendo imposto, a receita não podia ir carimbada para um fundo, e a cobrança esbarrava na imunidade das exportações e na competência do Senado para fixar alíquotas interestaduais.
O método não se firmou. Em março de 2026, no caso do Piauí (ADIn 7.894), o Supremo voltou ao critério da voluntariedade. O Fundeinfra, de Goiás, nunca teve o mérito julgado: as ações foram extintas em 2024, com o entendimento de que a reforma tinha dado base constitucional ao fundo. E a discussão sobre anterioridade no Fundeinfra foi tratada como infraconstitucional (tema 1.434), por depender da leitura da lei goiana.
O resultado é que a mesma cobrança pode ser imposto num estado e pagamento voluntário no vizinho, conforme o nome e a redação que a lei local escolher. O critério do Tocantins é o correto justamente por isso: olha para o fato gerador e para a base, como manda o CTN, e impede que o rótulo decida o regime jurídico.
A reforma acabou com o argumento da voluntariedade
Há um ponto que costuma ficar de fora desse debate.
O art. 136 do ADCT permite que os estados que tinham esses fundos em 30 de abril de 2023 instituam "contribuições semelhantes, não vinculadas" ao ICMS, até 31 de dezembro de 2043. Não vinculadas: contribuições que já não dependem de benefício de ICMS nenhum.
Sem benefício, não há troca: quem realiza o fato gerador paga. A contribuição do art. 136 é compulsória pela própria definição constitucional e, sendo compulsória, é tributo. Passa a se submeter a tudo aquilo de que a voluntariedade a protegia: legalidade estrita, anterioridade de exercício e nonagesimal (art. 150, III, "b" e "c") e imunidades. Os fundos antigos vão pelo mesmo caminho, porque, com a extinção do ICMS em 2033, não terão mais benefício a oferecer.
A lei maranhense invoca expressamente o art. 136 logo no art. 1º. Ao fazer isso, o estado abriu mão do argumento da voluntariedade. A contribuição que ele cobra é tributo por definição.
A reforma deu sobrevida aos fundos e, no mesmo movimento, tirou deles o único argumento que os mantinha fora do regime tributário. Daqui para a frente, o debate é sobre limites.
Quatro travas e um silêncio
Os limites estão no próprio artigo. Só pode instituir a contribuição o estado que já tinha o fundo em 30 de abril de 2023. A alíquota não pode ser maior, e a base não pode ser mais ampla, do que as daquela data. A receita mantém a destinação anterior. E tudo se extingue em 31 de dezembro de 2043.
Há quem trate essas contribuições como CIDE e as reprove no teste da destinação. O teste não se aplica, porque estado não institui CIDE: a competência é exclusiva da União (art. 149). A contribuição do art. 136 é outra figura, uma competência estadual de exceção, criada por emenda e cercada de condições. E exceção se interpreta de forma restrita. O estado pode fazer o que o art. 136 permite, e nada além disso.
O que o art. 136 permite não inclui a exportação. O artigo não diz uma palavra sobre ela, e esse silêncio pesa, porque a mesma emenda 132 mostrou que sabe tributar exportação quando quer. Ao criar o Imposto Seletivo, afastou a incidência sobre exportações (art. 153, § 6º, I) e abriu uma única exceção, expressa e com teto: "na extração, o imposto será cobrado independentemente da destinação, caso em que a alíquota máxima corresponderá a 1% (um por cento) do valor de mercado do produto" (art. 153, § 6º, VII).
Em todo o resto, a Constituição desonera a exportação. O ICMS não incide sobre operações que destinem mercadorias ao exterior (art. 155, § 2º, X, "a"). As contribuições sociais e de intervenção "não incidirão sobre as receitas decorrentes de exportação" (art. 149, § 2º, I). O IBS e a CBS não incidem sobre exportações (arts. 156-A, § 1º, III, e 195, § 16). Quem escreveu uma exceção expressa, com limite de 1%, para o bem extraído não deixou, por esquecimento, uma autorização implícita para o grão exportado.
Alguém dirá que o silêncio é só aparente. O inciso I do art. 136 proíbe base "mais ampla" que a de 2023; se a contribuição antiga alcançava a exportação, a nova poderia alcançar também. O inciso I é um teto, e teto só limita. Onde os fundos antigos chegavam à exportação, chegavam pela porta da troca: o pagamento era condição para a desoneração que a Constituição já garantia. E cobrança de fundo sobre a saída para o exterior foi justamente o que o Supremo derrubou no Tocantins. Uma base que já era inconstitucional em 2023 não vira autorização depois da reforma.
O caso do Maranhão
A lei maranhense reúne quase todos os problemas. O primeiro é o objeto. Pelo art. 3º, a contribuição incide na saída para exportação, na saída interestadual com destino à exportação e na entrada para formar lote de exportação. É uma contribuição sobre exportação, que o art. 136 não autoriza. No Tocantins, a exportação era uma das hipóteses de incidência, e o Supremo considerou que a cobrança feria a imunidade. No Maranhão, a exportação é a única. Não sobra hipótese de incidência que se salve.
O segundo é a base. A lei manda calcular a contribuição sobre o valor da tonelada, "considerando os valores de referência específicos divulgados por ato do Poder Executivo" (art. 4º). Tributo exige lei para fixar a base de cálculo (art. 150, I, da Constituição, e art. 97, IV, do CTN), e o CTN equipara ao aumento do tributo a mudança da base que o torne mais oneroso (art. 97, § 1º). Se o Executivo sobe a referência, a contribuição sobe junto, sem passar pela Assembleia. É a velha pauta fiscal, que o STJ considera ilegal no ICMS (súmula 431). Foi por violação à legalidade que a Justiça maranhense já afastou a cobrança para produtores associados de outro estado.
O terceiro é a isonomia. Com a medida provisória de 2025, o grão de outros estados que passa pelo Maranhão ficou isento, e o grão maranhense continuou pagando. O mesmo navio pode levar soja de Balsas, que pagou, e soja do Tocantins, que não pagou, embarcadas no mesmo porto para o mesmo destino. O art. 152 da Constituição proíbe os estados de estabelecer diferença tributária entre bens em razão da procedência ou do destino. Entre essas duas cargas, a única diferença é a procedência.
Não por acaso, quem levou a lei ao Supremo foi a Associação Nacional dos Transportadores Ferroviários (ADIn 7.802). Na redação original, a lei tornava transportador e armazenador responsáveis solidários pela contribuição sobre o grão vindo de outros estados, e boa parte desse grão chega ao Itaqui por ferrovia. O relator é o ministro Fux, o mesmo do caso do Tocantins. Enquanto o Supremo não decide, a primeira instância já afastou a cobrança sobre exportações ao menos uma vez, por entender que o art. 136 não a autoriza.
O que pesa contra
A tese tem obstáculos. O mais sério é o tema 475: a imunidade das exportações "não alcança operações ou prestações anteriores à operação de exportação". O caso tratava de embalagens vendidas a quem exporta, insumos que entram antes na cadeia. A Contribuição Especial de Grãos não atinge insumo nenhum; incide sobre o próprio grão, no caminho para o exterior. A saída para a zona aduaneira é a exportação, e a remessa com fim específico de exportação a trading ou armazém alfandegado é equiparada a ela pela lei Kandir (LC 87/1996, art. 3º, parágrafo único). O tema 475 pesa contra cobranças presas a vendas internas anteriores, e por isso, nos fundos antigos, a discussão é mais dura do que no Maranhão.
Depois, a destinação. Os fundos pagam estradas, e estrada serve a quem escoa grão. É o argumento mais simpático dos estados, e ele não muda o que a cobrança é: no Tocantins, o carimbo do fundo virou mais um motivo de inconstitucionalidade. Para as contribuições do art. 136, a destinação é mais uma trava, e nada ali diz quem pode ser cobrado. A imunidade da exportação não tem exceção para tributo bem aplicado.
Há também o argumento de caixa: sem os fundos, quem paga a estrada? Goiás deixou de cobrar o Fundeinfra do produtor rural em 2026, e a reforma criou o Fundo Nacional de Desenvolvimento Regional, com recursos da União para os estados investirem, entre outras coisas, em "obras de infraestrutura" (art. 159-A, I). Precisar de dinheiro para estrada não dá a estado nenhum competência para tributar a exportação.
Por fim, o caminho processual. Nos fundos antigos, o Supremo tem remetido parte da discussão à lei estadual, como fez com a anterioridade no Fundeinfra, o que empurra o litígio para os tribunais locais. Esse obstáculo não alcança as contribuições do art. 136. Se elas são tributo por definição, legalidade e anterioridade deixam de depender de como cada estado descreve a cobrança, e a questão volta a ser constitucional.
Até 2043
Se o modelo maranhense for validado, os estados que tinham fundo em 2023 ganham um caminho para cobrar, até 2043, sobre o grão que sai para o exterior, cada um com a sua alíquota e a sua pauta. Num mercado em que o preço se forma lá fora, cada ponto percentual cobrado na saída é margem que o produtor brasileiro perde para o concorrente americano ou argentino.
A ADIn 7.802 é a oportunidade de o Supremo escolher um método. Se mantiver o critério do Tocantins, olhando para o fato gerador e para a base, a resposta sai quase sozinha. Se voltar ao critério do rótulo, os estados terão descoberto como tributar a exportação pelos próximos dezessete anos.
A emenda 132 escreveu na Constituição que o sistema tributário deve observar, entre outros, os princípios "da simplicidade, da transparência, da justiça tributária" (art. 145, § 3º). Na mesma emenda, deixou os estados manterem até 2043 uma cobrança cumulativa sobre produto primário, herdeira de benefícios de um ICMS que ela própria extingue. Uma exceção que destoa desses princípios deve ser lida no menor alcance possível: preserva os fundos que existiam em 2023 e não chega à exportação.
No Tocantins, o Supremo precisou olhar por baixo do rótulo para encontrar um imposto sobre a exportação. No Maranhão, ele está escrito no art. 3º da lei.