1. Introdução
O debate sobre microtargeting político no Brasil costuma ser travado em torno de dois eixos: a veiculação de propaganda eleitoral paga na internet e a desinformação amplificada por bots e perfis falsos. A resolução TSE 23.610/19, sucessivamente aprimorada pelas resoluções 23.671/21, 23.714/22, 23.732/24 e, mais recentemente, 23.755/26, consolida esse olhar.
O resultado é uma regulação tecnicamente densa sobre a camada visível da comunicação política digital - o impulsionamento pago, a rotulagem de conteúdo gerado por inteligência artificial, a remoção de perfis automatizados -, mas que deixa praticamente intocada a camada que, como demonstra o caso alemão estudado por Repp (2026), tornou-se a principal infraestrutura de persuasão eleitoral do presente: a amplificação algorítmica orgânica.
O objetivo deste artigo é demonstrar que o Brasil regula prioritariamente o que a Europa já começou a superar - a publicidade política paga e a criação direta de perfis psicográficos -, mas não regula o que a Europa também ainda não regula: os sistemas de recomendação algorítmica das plataformas digitais, que operam como agentes de segmentação política independentes da vontade declarada dos partidos e candidatos. Para tanto, o artigo parte da análise do arcabouço normativo brasileiro atualizado, coteja-o com o modelo regulatório europeu e as evidências empíricas do pleito federal alemão de 2025, e aponta a lacuna estrutural que desafia a integridade do processo eleitoral brasileiro com as eleições de 2026 já em andamento.
2. O que a regulação brasileira efetivamente abarca
A resolução 23.610/19, em sua versão consolidada, estrutura o regime da propaganda eleitoral na internet a partir de três pilares. O primeiro é a restrição da publicidade política paga: o art. 29, caput, exige que o serviço seja contratado diretamente com o provedor de aplicação por partido, federação ou candidato, com identificação inequívoca de conteúdo impulsionado e manutenção de repositório público de dados sobre o impulsionamento. A resolução 23.755/26 reforçou essa transparência ao incluir campo específico para declaração de uso de inteligência artificial nos sistemas de impulsionamento (art. 9º-B, § 5º).
O segundo pilar é a regulação do conteúdo sintético gerado por inteligência artificial. O art. 9º-B, introduzido pela resolução 23.732/24 e significativamente ampliado pela resolução 23.755/26, impõe rotulagem obrigatória e explícita de conteúdos produzidos ou modificados por IA, veda a publicação de novos conteúdos sintéticos nas 72 horas anteriores e 24 horas posteriores ao pleito, e estabelece inversão do ônus da prova nas representações que versem sobre manipulação digital (art. 9º-I). A resolução 23.755/26 acrescentou, ainda, a vedação expressa a que provedores de sistemas de IA ranqueiem, recomendem ou emitam preferência eleitoral (art. 28, § 1º-C), além de proibir a criação de conteúdo pornográfico ou de violência política contra a mulher.
O terceiro pilar é o combate à desinformação e aos perfis inautênticos: o art. 38-A autoriza a remoção de perfis comprovadamente falsos, apócrifos ou automatizados com prática reiterada de crimes eleitorais ou divulgação de fatos inverídicos reconhecidos pela Justiça Eleitoral, com garantia de contraditório; o art. 125-B obriga os provedores a elaborar planos de conformidade destinados à prevenção e mitigação de riscos à integridade eleitoral. São avanços regulatórios inegáveis, especialmente relevantes para o cenário de 2026.
O que esse arcabouço não alcança, porém, é o mecanismo pelo qual a visibilidade política é distribuída de forma assimétrica entre os atores, independentemente de qualquer contratação de publicidade. Esse mecanismo tem nome: amplificação algorítmica orgânica.
3. O que a experiência alemã revela: A nova morfologia do microtargeting
O working paper de Repp (2026), publicado pelo Instituto de Economia Política Internacional de Berlim, analisa as eleições federais alemãs de fevereiro de 2025 como um caso-laboratório de microtargeting político em ambiente altamente regulamentado. A Alemanha opera sob o Regulamento Geral de Proteção de Dados (GDPR) - que classifica opiniões políticas como categoria especial de dados pessoais, tornando a criação de perfis psicográficos no estilo Cambridge Analytica juridicamente arriscada - e sob o Regulamento sobre Transparência e Segmentação da Publicidade Política (TTPA), que exige rotulagem obrigatória de propaganda política, divulgação de fontes de financiamento e proibição do uso de dados sensíveis para segmentação.
Apesar desse arcabouço, o argumento central de Repp (2026) é que o microtargeting não desapareceu: ele se metamorfoseou. Os dados de gastos coletados pelo WhoTargetsMe revelam que o AfD investiu aproximadamente € 942.607 em publicidade digital paga e o Die Linke, € 476.699 - valores substancialmente inferiores aos dos Verdes (€ 4,26 milhões), do FDP (€ 2,29 milhões) e do SPD (€ 1,71 milhão). Apesar disso, os algoritmos de recomendação do TikTok, do Instagram e do YouTube amplificaram sistematicamente o conteúdo dos partidos à margem do espectro: o AfD, que representou 21,5% dos vídeos enviados, apareceu em 37,4% do conteúdo recomendado nos feeds; o Die Linke, com apenas 9,7% dos vídeos, alcançou 27,6% das recomendações entre usuários jovens. O SPD, com 24,1% dos vídeos, foi recomendado em apenas 14,1% dos feeds da faixa etária de 21 a 25 anos (REPP, 2026).
O mecanismo explicativo é preciso: os algoritmos de recomendação, orientados ao engajamento, recompensam conteúdo emocionalmente carregado, polarizador e nativo da plataforma - exatamente o tipo de conteúdo que partidos nos extremos do espectro político tendem a produzir com maior naturalidade e eficácia. O resultado é uma segmentação política estrutural, operada pelas próprias plataformas, que não exige qualquer ação deliberada de microtargeting por parte dos atores políticos e que escapa inteiramente ao escopo da regulação sobre publicidade paga. Como sintetiza Repp (2026), a microssegmentação mais eficaz em 2025 era, em grande parte, invisível para aqueles que por ela eram alcançados.
4. A lacuna estrutural: O que o Brasil e a Europa compartilham
A comparação entre os dois sistemas regulatórios revela uma simetria incômoda: ambos regulam prioritariamente a publicidade política paga e a desinformação explícita, e ambos deixam os sistemas de recomendação algorítmica - a infraestrutura que efetivamente distribui visibilidade política - em grande parte fora do controle democrático.
No caso brasileiro, a resolução 23.755/26 avançou ao proibir que provedores de sistemas de IA ranqueiem ou recomendem candidatos e partidos (art. 28, § 1º-C, I e II). Trata-se, contudo, de uma proibição que incide sobre a IA como ferramenta declarada de campanha - o chatbot que recomenda candidato, o sistema de busca que favorece partido. A norma não alcança a função de recomendação dos feeds algorítmicos das grandes plataformas de conteúdo (TikTok, Instagram, YouTube, X), que não operam como ferramentas de campanha, mas como infraestrutura de distribuição de conteúdo em geral, e cujos algoritmos produzem efeitos de segmentação política como resultado de sua lógica de otimização de engajamento, não como objetivo declarado.
O TTPA europeu, por sua vez, regula a publicidade paga e exige transparência sobre segmentação intencional, mas o conteúdo orgânico, a atividade de influenciadores e os sistemas de recomendação permanecem, nas palavras do próprio Repp (2026), fora do escopo regulatório. A Meta chegou a anunciar, em julho de 2025, a retirada completa da publicidade política de suas plataformas na União Europeia a partir de outubro de 2025, citando as incertezas jurídicas introduzidas pelo TTPA - o que, paradoxalmente, pode reforçar a dependência dos atores políticos exatamente da amplificação orgânica não regulada.
A lacuna comum pode ser enunciada com precisão: a regulação eleitoral, no Brasil e na Europa, dirige-se à propaganda política enquanto ato intencional e identificável dos atores do processo eleitoral. Ela não alcança a arquitetura de distribuição de conteúdo das plataformas, que produz efeitos equivalentes aos do microtargeting sem configurar propaganda no sentido jurídico tradicional. Trata-se de uma lacuna de primeira geração - regulou-se o que era visível quando as normas foram escritas - diante de um problema de segunda geração.
5. Implicações para o processo eleitoral de 2026
As eleições gerais brasileiras de outubro de 2026 se realizarão sob um marco normativo robusto quanto à publicidade paga e ao conteúdo sintético, mas tecnicamente despreparado para o fenômeno da amplificação algorítmica assimétrica. As consequências práticas merecem atenção.
A primeira é o desequilíbrio estrutural entre atores com maior capacidade de produzir conteúdo nativo de plataforma - emocionalmente carregado, de formato curto, orientado ao engajamento - e aqueles que dependem de formatos tradicionais de comunicação política. Em contextos de alta polarização, partidos e candidatos nos extremos do espectro tendem a dispor de vantagem orgânica nos algoritmos de recomendação, independentemente de seus gastos com publicidade. A igualdade de oportunidades no processo eleitoral, valor inscrito no art. 37, caput, da Constituição Federal e reiterado na lei 9.504/1997, não pode ser aferida apenas pelo controle do impulsionamento pago quando a visibilidade é distribuída, de forma juridicamente opaca, pela lógica das plataformas.
A segunda implicação é a ausência de mecanismos de transparência algorítmica que permitam à Justiça Eleitoral, ao Ministério Público Eleitoral e à sociedade civil monitorar como os sistemas de recomendação distribuem conteúdo político durante o período eleitoral. O art. 125-B da resolução 23.610/19, introduzido pela resolução 23.755/26, avança ao exigir planos de conformidade dos provedores, mas não estabelece obrigação de auditabilidade algorítmica nem de acesso a dados agregados sobre a distribuição de conteúdo político por perfil de usuário.
A terceira implicação, a mais estrutural, é que a amplificação algorítmica opera em sinergia com o conteúdo gerado por apoiadores e memes políticos - formatos que o Modelo de Conhecimento da Persuasão (PKM - Persuasion Knowledge Model), formulado por Friestad e Wright (1994), identifica como menos reconhecidos pelos destinatários como comunicação persuasiva. A regulação da rotulagem de IA (art. 9º-B) aborda uma dimensão desse problema, mas não o problema de fundo: o conteúdo político mais persuasivo no ambiente digital contemporâneo é exatamente aquele que menos parece propaganda.
6. Conclusão
A trajetória regulatória da resolução TSE 23.610/19, da versão original de 2019 à resolução 23.755/26, documenta um esforço legislativo consistente de adaptação do direito eleitoral ao ambiente digital. O Brasil saiu de uma regulação essencialmente analógica para um regime que abrange impulsionamento pago, rotulagem de IA, remoção de perfis inautênticos e transparência nos planos de conformidade das plataformas. São conquistas normativas que não devem ser subestimadas.
O problema é que a tecnologia se desloca mais rapidamente do que a regulação. As evidências das eleições alemãs de 2025 demonstram que o microtargeting político não depende mais, primordialmente, da exploração direta de dados dos eleitores - a forma que inspirou a regulação europeia e que influenciou o marco brasileiro. Ele opera por meio de uma nova infraestrutura: os algoritmos de recomendação das plataformas, que distribuem visibilidade política de forma assimétrica em função da lógica do engajamento, sem que qualquer ator político precise contratar, declarar ou rotular coisa alguma.
Diante das eleições de 2026 já em andamento, o desafio regulatório central não é mais controlar o que os partidos compram: é governar o que as plataformas distribuem. Isso exige um deslocamento de foco - da regulação da publicidade política paga para a governança dos sistemas de recomendação algorítmica - que nem o Brasil nem a Europa enfrentaram ainda com a seriedade que o problema demanda.
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Referências
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