A LC 227/26, ao inserir na LC 214/25 mecanismos de integração do contencioso administrativo do IBS - Imposto sobre Bens e Serviços com o da CBS - Contribuição sobre Bens e Serviços, adotou uma solução institucional sofisticada: preservou a separação entre as estruturas responsáveis pelo IBS e pela CBS, mas criou instrumentos de integração, coordenação e harmonização entre elas.
O desenho revela uma escolha política que pode ser sintetizada na ideia de integração sem concentração, oferecendo um referencial importante para a atual discussão envolvendo a (re)organização do contencioso judicial desses tributos.
Essa solução está em harmonia com o desenho constitucional dos novos tributos. Embora os diferencie quanto à natureza (imposto e contribuição social, respectivamente) e à titularidade (Estados, Distrito Federal e Municípios, para o primeiro; União, quanto à segunda), a Constituição Federal confere ao IBS e à CBS o mesmo regime normativo quanto aos principais aspectos da tributação (CF/88, art. 149-B, I a IV), cabendo aos entes federativos a fixação das respectivas alíquotas (arts. 156-A, § 1º, V, e 195, § 15).
Existe, portanto, desde o plano constitucional, uma integração normativa que não exclui as particularidades de cada tributo, o que foi observado também pelo legislador complementar.
Importa dizer que a exigência de uma disciplina comum para o IBS e a CBS não conduziu à conclusão de que seria necessário entregar a interpretação e a aplicação de ambos os tributos a uma única administração tributária. Ao contrário: preservaram-se os âmbitos de atuação próprios do CGIBS - Comitê Gestor do IBS e da RFB - Receita Federal do Brasil, estabelecendo-se, paralelamente, mecanismos destinados a promover coerência na interpretação da legislação comum.
O procedimento de consulta é uma clara manifestação dessa opção.
A consulta visa a resolver uma crise de certeza quanto à incidência, aplicabilidade ou interpretação de norma jurídica em relação a uma situação jurídica concreta e determinada[1].
Nos termos dos arts. 323-A a 323-F da LC 214/25, incluídos pela LC 227/26, o sujeito passivo pode formular consulta escrita acerca da aplicação da legislação tributária do IBS e da CBS em relação a fato determinado de seu interesse (art. 323-A). A solução da consulta, entretanto, não é concentrada em um único órgão, mas será emitida por órgãos integrantes, respectivamente, do CGIBS e da RFB (LC 214/25, art. 323-B).
A previsão tem clara inspiração em técnicas de articulação administrativa em matérias de atribuição comum ou conexa, de que são os principais exemplos a atuação conjunta e a interação operacional entre agências reguladoras - federais, entre si, e com órgãos de defesa da concorrência, do consumidor ou do meio ambiente, bem como com órgãos ou entes reguladores estaduais, distritais ou municipais - (arts. 25 a 35, lei 13.848/19), a decisão administrativa coordenada (arts. 49-A a 49-G, lei 9.784/1999) e os arranjos colaborativos entre Ministérios (art. 50, § 3º, lei 14.600/23; decreto 11.837/23).
Em âmbito tributário, elaborada a proposta pelo órgão consultado, a minuta será disponibilizada ao outro órgão em ambiente virtual compartilhado, que poderá: (i) acolher a minuta e emitir solução conjunta; (ii) encaminhá-la ao Comitê de Harmonização das Administrações Tributárias, em caso de divergência; ou (iii) manifestar-se pela inexistência de matéria comum ao IBS e à CBS (art. 323-B, § 1º). O silêncio do outro órgão no prazo legal importa aceitação tácita e conduz igualmente à publicação de solução conjunta (art. 323-B, § 3º).
O procedimento produz efeitos jurídicos relevantes. A consulta, observados os requisitos legais, impede a promoção de procedimento fiscal relativo à espécie consultada entre a protocolização e a ciência da resposta, desde que o requerimento tenha sido formulado até o vencimento da obrigação a que se refira. Uma vez solucionada, a resposta vincula as Administrações Tributárias e o sujeito passivo consulente nos limites do fato determinado submetido à análise (LC 214/2025, art. 323-C).
Vale destacar que os §§ 2º e 3º do art. 107 do Código Tributário Nacional, inseridos pela LC 236/26, reafirmam o efeito vinculante da resposta à consulta, o que também está em conformidade com a regra geral prevista no art. 30, parágrafo único, do decreto-lei 4.657/1942 (LINDB).
Como se nota da disciplina introduzida pela LC 227/26 a respeito da consulta, a sobreposição normativa existente entre IBS e CBS não serviu como fundamento para a absorção da estrutura administrativa estadual pela federal ou vice-versa. Foram preservados os espaços decisórios próprios ao CGIBS e à RFB e criada uma instância de comunicação e harmonização precisamente para os casos em que a separação possa produzir divergências - um bom exemplo de centro de competência.
Essa lógica também se manifesta no art. 323 da LC 214/25, que prevê que ato conjunto do Comitê de Harmonização das Administrações Tributárias e do Fórum de Harmonização Jurídica das Procuradorias deverá ser observado nos atos administrativos, normativos e decisórios das administrações tributárias da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, assim como nos atos da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional e das Procuradorias dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.
Por fim, esse raciocínio aparece na disciplina conferida pelas LC 214/25 e 227/26 ao contencioso administrativo do IBS e da CBS, que a princípio tramitará, separadamente, perante o Conselho Gestor do IBS e perante a Receita Federal do Brasil, inclusive com órgãos recursais próprios a cada estrutura (as Câmaras Recursais de Julgamento do CGIBS e o Carf - Conselho Administrativo de Recursos Fiscais). A integração ocorrerá quando esses órgãos divergirem em solução que, devido à disciplina normativa comum, deveria ser uniforme para os dois tributos.
É para esse caso que o art. 323-G da LC 214/25 prevê o denominado “recurso especial”, cabível contra decisão do CGIBS proferida por Câmara Recursal de Julgamento ou por Câmara de Julgamento de primeira instância no rito sumário, ou contra decisão de Câmara, turma de Câmara, turma extraordinária ou turma especial do Carf, quando a decisão conferir à legislação comum do IBS e da CBS interpretação jurídica divergente daquela adotada por algum desses outros órgãos de julgamento (art. 323-G, caput).
Esse “recurso especial” será dirigido à Câmara Nacional de Integração do Contencioso Administrativo do IBS e da CBS, órgão de composição híbrida, integrado por conselheiros representantes da Fazenda Nacional na Câmara Superior de Recursos Fiscais do Carf, membros da Câmara Superior do CGIBS, representantes dos contribuintes e pelo presidente, que votará em caso de empate (LC 214/25, art. 323-G, § 1º). A presidência será exercida alternadamente por representante da Fazenda Nacional e do CGIBS (art. 323-G, § 8º).
O art. 323-H ainda prevê o incidente de uniformização perante a Câmara Nacional de Integração tanto para matérias repetitivas, quando houver julgamentos reiterados sobre a mesma questão de direito (art. 323-H, I, c/c arts. 323-I e 323-J), quanto para decisões de segunda instância que deixem de aplicar provimento vinculante (art. 323-H, II, c/c arts. 323-K e 323-L). No primeiro caso, o julgamento fixa tese sobre a matéria, cabendo à Câmara editar súmula com caráter de provimento vinculante (art. 323-H, § 1º).
O formato adotado para o contencioso administrativo (de integração sem concentração) parece ser a mais adequada forma de se preservar o pacto federativo, tanto pela perspectiva do federalismo judiciário2 como pela do federalismo tributário.
Transpondo essas ideias para o contencioso judicial, devemos considerar que, no debate sobre a reforma tributária, há propostas de concentração das demandas relativas ao IBS e à CBS em apenas um dos ramos do Poder Judiciário.
De um lado, sustenta-se a concentração na Justiça Federal, com base no art. 109, I, da CF/88, segundo o qual compete aos juízes federais processar e julgar as causas em que a União, entidade autárquica ou empresa pública federal figure como autora, ré, assistente ou oponente, ressalvadas as exceções constitucionais. A esse argumento soma-se o de que a estrutura federal estaria mais bem aparelhada para lidar com o novo contencioso. De outro lado, defende-se a concentração na Justiça Estadual, invocando-se, entre outros fundamentos, sua maior capilaridade territorial, que facilitaria o acesso à justiça.
A necessidade de enfrentar essa fragmentação já deu origem, inclusive, a proposta de alteração constitucional. O Grupo de Trabalho instituído pelo CNJ pela portaria CNJ 96/25 elaborou proposta de Emenda à Constituição destinada à criação de uma jurisdição tributária compartilhada entre as Justiças Federal e Estadual para o julgamento das controvérsias relacionadas ao IBS e à CBS. O modelo propõe, em linhas gerais, uma estrutura jurisdicional integrada por magistrados dos dois ramos, apta ao tratamento conjunto das questões relativas aos novos tributos.
Acontece que uniformidade normativa não depende de concentração decisória. Existem outros instrumentos sofisticados de articulação institucional.
Como visto, a arquitetura concebida pelo legislador complementar para a administração tributária e para o contencioso administrativo já encampou uma lógica diversa, tanto para o processo de consulta como para o contencioso administrativo do IBS e da CBS. Se, no âmbito administrativo, foi possível preservar as atribuições da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios e construir mecanismos de integração entre eles, a melhor solução para o âmbito judicial não necessariamente estará na concentração decisória.
Nesse contexto é que ganha relevância uma quarta via aventada para equacionar o problema: preservar a separação do contencioso judicial e construir mecanismos específicos de integração e harmonização.
Nossa ideia a respeito, que foi objeto de proposta protocolada junto ao CNJ, consiste em preservar, como regra, o processamento das demandas nos seus respectivos ramos da Justiça. Assim, os casos referentes à CBS permaneceriam na Justiça Federal, observada a regra do art. 109, I, da CF/88, enquanto aqueles relativos ao IBS seriam mantidos na Justiça Estadual. A existência de questão comum aos dois tributos acionaria uma estrutura de apoio no formato de Núcleo de Justiça 4.0, formada por magistrados dos dois ramos e com atuação pautada em instrumentos de cooperação judiciária3.
A proposta não sugere antecipar, por ato administrativo, a solução que deverá ser definida no plano constitucional, tampouco substituir eventual reorganização futura das competências jurisdicionais. Seu propósito é oferecer, com os instrumentos atualmente disponíveis, uma estrutura de cooperação capaz de reduzir os riscos de fragmentação e de decisões contraditórias enquanto não se define, em nível constitucional, o desenho definitivo do contencioso judicial da reforma tributária.
Sob essa perspectiva, os Núcleos de Justiça 4.0 apresentam uma vantagem importante: permitem enfrentar um problema atual sem cristalizar prematuramente a solução institucional. Preservam-se as competências da Justiça Federal e da Justiça Estadual e, ao mesmo tempo, cria-se uma estrutura de cooperação capaz de harmonizar o tratamento das matérias comuns. Caso sobrevenha alteração constitucional que institua uma jurisdição compartilhada ou outro modelo de repartição de competências, a experiência dos Núcleos servirá, inclusive, para fornecer dados e evidências relevantes para a implementação e o aperfeiçoamento das novas estruturas.
Ao problema da fragmentação decisória entre Justiça Federal e Justiça Estadual soma-se a discussão relacionada à adoção do destino da operação como critério espacial do IBS. A circunstância de o IBS alcançar operações destinadas a diferentes Estados leva à possibilidade de que contribuintes com atuação nacional se vejam envolvidos em controvérsias distribuídas entre diferentes jurisdições estaduais. Logo, a fragmentação do contencioso judicial apresenta, além da dimensão resultante da separação entre as Justiças competentes para o IBS e a CBS, uma dimensão interna ao próprio IBS.
Essa constatação torna ainda mais relevante a construção de mecanismos de coordenação capazes de operar nesse ambiente descentralizado. A solução deve considerar não apenas a necessária interação entre Justiça Federal e Justiça Estadual, mas também a articulação entre diferentes tribunais estaduais sobre questões comuns relativas ao IBS. A estrutura dos Núcleos de Justiça 4.0 poderia servir para operacionalizar a cooperação judiciária em ambas as dimensões.
O formato do Núcleo de Justiça 4.0 permitiria, portanto, transportar para o plano judicial uma lógica institucional semelhante àquela adotada no plano administrativo: competências separadas, ambiente integrado e instância de harmonização. O processo continuaria pertencendo ao juízo federal ou estadual constitucionalmente competente; apenas o tratamento das matérias comuns seria compartilhado.
Essa solução, embasada nas resoluções 385/21 e 398/21 do CNJ, independe de qualquer alteração constitucional ou legal. Ela permitiria experimentar formas de cooperação judiciária adequadas ao contencioso tributário enquanto não se define, no plano constitucional, o desenho definitivo das competências jurisdicionais relativas ao IBS e à CBS. Como vimos defendendo, a reorganização judiciária decorrente da reforma tributária envolve consequências ainda difíceis de dimensionar, de modo que a experimentação pode desempenhar dupla função: oferecer resposta imediata aos problemas de coordenação produzidos pelo sistema atual e, simultaneamente, produzir evidências capazes de subsidiar uma futura reforma constitucional.
Enquanto não se define, por reforma constitucional, o modelo para o contencioso judicial do IBS e da CBS, parece-nos que esta é a solução mais adequada: preservar as competências existentes, integrar as estruturas e experimentar mecanismos de cooperação capazes de reduzir os riscos de fragmentação decisória.
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1. CABRAL, Antonio do Passo. Jurisdição sem decisão: non liquet e consulta jurisdicional no direito brasileiro. São Paulo: Juspodivm, 2023, p. 113 e 189.
2. A respeito do federalismo judiciário, BRAGA, Paula Sarno. “Autonomia federativa dos Judiciários Estaduais e sua participação da formação da vontade judiciária central. O federalismo e o Judiciário brasileiro”. Civil Procedure Review, v. 13, p. 69-102, 2022; BRAGA, Paula Sarno. “Sistemas de repartição federativa de competências jurisdicionais: subsidiariedade, igualdade e inexistência de hierarquia entre entes federados. O federalismo e o Judiciário brasileiro”. Civil Procedure Review, v. 14, n. 1, p. 119-173, 2023.
3. Confira-se, a propósito: DIDIER JR., Fredie; FERNANDEZ, Leandro; TOSCAN, Anissara. “CNJ e o contencioso judicial de CBS/IBS”. Migalhas de peso. Disponível em: . Publicado em agosto/2026.