Nesta quarta-feira, 1º, na última sessão plenária do semestre, o STF decidiu que a prescrição em ações de improbidade administrativa não será reduzida automaticamente pela metade após a interrupção do prazo.
Por maioria, o plenário declarou a inconstitucionalidade da expressão "pela metade do prazo previsto no caput deste artigo", contida no art. 23, §5º, da lei de improbidade administrativa, com redação dada pela lei 14.230/21.
Com isso, interrompida a prescrição, o prazo volta a correr do dia da interrupção, mas sem redução automática de oito para quatro anos.
A Corte também fixou prazo máximo de 20 anos de prescrição. Ficaram vencidos os ministros Nunes Marques, Luiz Fux e Gilmar Mendes.
O dispositivo foi analisado no julgamento de ações ajuizadas pela Confederação Nacional dos Servidores e Funcionários Públicos das Fundações, Autarquias e Prefeituras Municipais e pela Conamp – Associação Nacional dos Membros do Ministério Público.
As ações questionavam diversos pontos da reforma da lei de improbidade administrativa, como regras sobre dolo, responsabilização de particulares, atos de improbidade por violação a princípios da Administração Pública, sanções, perda da função pública e prescrição.
Nas sessões de 27/5 e 24/6, o plenário já havia concluído a análise de parte dos dispositivos.
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Veja o que foi decidido ao final do julgamento:
Prazo prescricional
Nesta quarta-feira, 1º, o relator das ações, ministro Alexandre de Moraes votou para invalidar regra da reforma da lei de improbidade administrativa que reduziu pela metade o prazo da prescrição intercorrente após a interrupção do prazo prescricional.
A discussão envolve o art. 23, §5º, da lei de improbidade, segundo o qual, uma vez interrompida a prescrição, o prazo voltaria a correr pela metade do prazo geral previsto no caput. Como a lei fixa prazo de oito anos para o ajuizamento da ação, a regra faria com que, após a interrupção, o prazo passasse a ser de quatro anos.
Para Moraes, a previsão é desproporcional e compromete a efetividade do combate à improbidade administrativa, determinado pelo art. 37, §4º, da CF.
O ministro afirmou que a redução do prazo, a partir do ajuizamento da ação, não levou em conta a duração média dos processos de improbidade no país. Segundo S. Exa., dados do CNJ sobre 28.379 ações encerradas nos últimos seis anos indicam que o tempo médio até a sentença de 1º grau é de cinco anos e dez meses.
"Se essa lei estivesse valendo nos últimos seis anos, todas as ações estariam prescritas", afirmou.
Moraes também destacou que a regra poderia inviabilizar o duplo grau de jurisdição. Isso porque, nos casos de sentença absolutória em 1º grau, não haveria nova interrupção da prescrição, de modo que o processo poderia chegar ao tribunal já prescrito.
Segundo o relator, a norma compromete a efetividade da lei de improbidade administrativa e viola os princípios da razoabilidade, da proporcionalidade e o comando constitucional de combate à improbidade.
Moraes reconheceu que algumas alterações da reforma da lei de improbidade tendem a reduzir ações abusivas, especialmente a exigência de dolo, o rol taxativo do art. 11 e a vedação ao uso da ação de improbidade para discutir políticas públicas.
Segundo o ministro, essas mudanças devem diminuir o número de ações propostas de forma genérica, sobretudo aquelas baseadas apenas na violação abstrata de princípios da Administração Pública.
Apesar disso, Moraes afirmou que eventuais abusos não justificam a fixação de um prazo prescricional que, na prática, impediria o combate à improbidade.
O relator apresentou novos dados do CNJ, separados por tipo de ato de improbidade. Segundo S. Exa., ações envolvendo enriquecimento ilícito levam, em média, cinco anos e um mês entre o ajuizamento e a sentença de 1º grau. Nos casos de dano ao erário, a média é de seis anos e seis meses. Já nas ações por violação a princípios, consideradas mais simples, o tempo médio é de quatro anos e dez meses.
Para Moraes, os números mostram que a redução do prazo para quatro anos após a interrupção da prescrição inviabilizaria a maior parte das ações.
"Nenhuma ação de improbidade vai resistir a essa alteração legislativa", afirmou.
O ministro também destacou que o Brasil assumiu compromissos internacionais de combate à corrupção e que regimes de prescrição devem assegurar tempo adequado para investigação e processamento das ações.
Segundo Moraes, o prazo de oito anos após o ajuizamento da ação é razoável e evita tanto a impunidade quanto a perpetuação indefinida dos processos.
Ao final, o ministro votou por julgar parcialmente procedente o pedido para declarar a inconstitucionalidade parcial do art. 23, §5º, da lei de improbidade administrativa, com redução de texto, retirando do dispositivo a expressão "pela metade do prazo previsto no caput deste artigo".
Com isso, o §5º permaneceria válido apenas para prever que, interrompida a prescrição, o prazo recomeça a correr do dia da interrupção.
Na prática, Moraes afasta a regra que reduzia de oito para quatro anos o prazo prescricional após a interrupção da prescrição.
Ponderações
Ministros Gilmar Mendes, Dias Toffoli e Luiz Fux apresentaram ponderações ao voto do relator.
Gilmar chamou atenção para o que classificou como uso abusivo da ação de improbidade administrativa. Segundo o ministro, levantamento indica que 52% das ações propostas envolvem alegação de ofensa a princípios da Administração Pública, enquanto 37% tratam de dano ao erário e cerca de 10% de enriquecimento ilícito. Para o decano da Corte, muitas dessas ações foram usadas para discutir temas que poderiam ser tratados por ação civil pública, inclusive políticas públicas e contratações administrativas.
Toffoli ponderou que os dados apresentados por Moraes, embora relevantes, se referem em grande parte a processos anteriores à reforma de 2021.
Segundo o ministro, a nova lei criou parâmetros objetivos de interrupção da prescrição, como o ajuizamento da ação, a sentença condenatória e decisões condenatórias em tribunais locais, no STJ e no STF. Para Toffoli, sem a redução do prazo pela metade após a interrupção, ações de improbidade poderiam se prolongar por décadas. "São 40 anos, com a devida vênia", afirmou.
Fux, por sua vez, sugeriu uma solução intermediária, vinculada à duração razoável do processo. O ministro afirmou não ser favorável à impunidade, mas também disse que não concorda com soluções desproporcionais ou praticamente imprescritíveis. Para S. Exa., seria possível discutir a aplicação da prescrição pela metade apenas quando ultrapassado determinado prazo de tramitação.
Prazo de 20 anos
Ministro Flávio Dino acompanhou o relator para afastar a regra que reduz pela metade o prazo prescricional após a interrupção da prescrição.
Para Dino, a uniformização do prazo prescricional em oito anos foi uma opção legítima do legislador, embora ele próprio considere o prazo elevado. O problema, segundo o ministro, está na previsão de que, interrompida a prescrição, o prazo passe a correr pela metade.
Dino afirmou que, em matéria de improbidade administrativa, deve haver diálogo com o Direito Penal, por se tratar de direito sancionador. Ao citar o art. 117 do CP, destacou que, no regime penal, interrompida a prescrição, todo o prazo volta a correr, sem redução pela metade.
Por isso, aderiu à solução proposta por Moraes: manter o prazo de oito anos e os marcos interruptivos, mas retirar do art. 23, §5º, a expressão que reduz a contagem pela metade.
O ministro também sugeriu que o acórdão explicite que o ressarcimento ao erário é imprescritível, conforme já reconhecido pelo STF em repercussão geral.
Apesar de acompanhar Moraes, Dino ponderou que ações de improbidade também não podem se prolongar indefinidamente. Para evitar esse risco, propôs a fixação de um teto prescricional máximo de 20 anos, por analogia ao art. 109, I, do CP.
Segundo Dino, manter processos de improbidade por 20, 30 ou 40 anos seria incompatível com a moralidade da atuação estatal e com a duração razoável do processo.