O plenário virtual do STF começou a julgar, nesta sexta-feira, 14, se o acesso a informações sobre a remuneração de membros e servidores do Ministério Público pode ser condicionado à identificação prévia do interessado.
Para o relator, ministro Gilmar Mendes, a exigência é inconstitucional, pois restringe o direito à informação e pode inibir o controle social e a atividade jornalística investigativa.
Os demais ministros têm até às 23h59, da próxima sexta-feira, 21, para votar.
ADIn 7.892
A ADIn 7.892 foi ajuizada pela Abraji - Associação Brasileira de Jornalismo Investigativo contra dispositivos da resolução 281/23 do CNMP, que instituiu a Política Nacional de Proteção de Dados Pessoais e o Sistema Nacional de Proteção de Dados Pessoais no Ministério Público.
442593
A entidade questionou, entre outros pontos, o art. 172 da resolução, segundo o qual informações individuais e nominais sobre remuneração somente seriam disponibilizadas após identificação do interessado.
Segundo a Abraji, a medida cria obstáculos ao controle social e produz efeito inibidor sobre o jornalismo investigativo, além de possibilitar constrangimentos e práticas de assédio judicial contra jornalistas.
Publicidade é regra
Em voto, o relator, ministro Gilmar Mendes, destacou que o direito à informação e o dever estatal de transparência estão diretamente ligados ao princípio democrático. Segundo o ministro, a Constituição assegura o acesso a informações públicas como direito fundamental e estabelece a publicidade como princípio da Administração Pública.
O relator também ressaltou que a lei de acesso à informação consolidou modelo segundo o qual a publicidade constitui regra e o sigilo, exceção. Nesse sistema, há tanto a transparência passiva, mediante fornecimento de informações solicitadas, quanto a transparência ativa, pela qual o Poder Público deve divulgar espontaneamente informações de interesse coletivo ou geral.
Para Gilmar, eventuais restrições ao direito de acesso devem ser justificadas de maneira concreta. Nesse sentido, citou precedente do Supremo segundo o qual atos do Poder Público que limitem a publicidade precisam de motivação "concreta, objetiva, específica e formal", sendo inválidas restrições genéricas e sem fundamentação adequada.
LGPD não impede transparência
Ainda, segundo o relator, embora a proteção de dados possa impor limites à divulgação de determinadas informações públicas, não existe incompatibilidade necessária entre os dois direitos. Para o ministro, os regimes da lei de acesso à informação e da LGPD devem ser interpretados de maneira harmônica.
Segundo o relator, o suposto conflito entre acesso à informação e proteção de dados é, na maioria das situações, apenas aparente.
"Os dois regimes não se excluem: harmonizam-se sistematicamente, cada qual delimitando o campo de incidência do outro", afirmou.
Gilmar observou, ainda, que a LGPD admite o tratamento de dados para cumprimento de obrigação legal. No caso de informações remuneratórias de agentes públicos, afirmou que a divulgação possui previsão legal e está vinculada aos princípios da publicidade e da legalidade.
Salários estão sujeitos ao controle social
No voto, o ministro citou jurisprudência do STF sobre a divulgação nominal da remuneração de servidores públicos. Entre outros precedentes, destacou o Tema 483, no qual o Supremo estabeleceu ser legítima a publicação, inclusive em página eletrônica da Administração, dos nomes dos servidores e dos respectivos vencimentos e vantagens pecuniárias.
Segundo o relator, a remuneração custeada pelos cofres públicos integra o domínio do interesse coletivo e está sujeita ao escrutínio democrático.
Para Gilmar, portanto, a divulgação desses valores não configura devassa da vida privada, mas decorre do fato de que recursos públicos estão submetidos à legalidade e à fiscalização da sociedade.
O ministro ponderou que a transparência deve ser acompanhada de salvaguardas para reduzir riscos concretos à segurança dos agentes públicos, como a omissão de informações que permitam sua localização física, a exemplo de endereço residencial e CPF. Essas limitações, afirmou, preservam dados pessoais sem comprometer o controle social dos gastos públicos.
Identificação transforma transparência ativa em passiva
Ao enfrentar especificamente a regra do CNMP, Gilmar Mendes concluiu que exigir a identificação de quem consulta os salários altera a própria natureza do regime jurídico dessas informações.
Isso porque, conforme explicou, dados remuneratórios estão submetidos à transparência ativa e devem ser publicados pelo Poder Público independentemente de qualquer requerimento.
Segundo o ministro, exigir identificação para consultar informação que deve estar disponível de ofício acaba por converter transparência ativa em passiva e subverte a obrigação estabelecida pela legislação.
Gilmar acrescentou que o cadastro prévio cria dificuldade adicional para acessar informações públicas e permite que a própria instituição fiscalizada saiba quem está realizando determinada consulta.
Para o relator, isso pode produzir constrangimentos a cidadãos e jornalistas, já que torna a busca pela informação "visível e rastreável" pela instituição objeto da fiscalização.
Efeito sobre jornalistas
Na perspectiva da liberdade de imprensa, Gilmar Mendes considerou que a identificação pode gerar receio de represálias institucionais, dificuldades de acesso a fontes, constrangimentos funcionais e até litigância intimidatória.
O ministro lembrou julgamentos do STF sobre assédio judicial contra profissionais da imprensa e mencionou precedente envolvendo ações indenizatórias ajuizadas em razão de reportagem sobre remuneração de juízes e promotores acima do teto constitucional.
Na ocasião, segundo o voto, o Supremo reconheceu violação à liberdade de imprensa, tendo sido registrado que "a indução ao silêncio pelo mero risco elevado de represália traduz modalidade indireta e estrutural de censura prévia".
O relator também citou episódio ocorrido no Senado, em 2012, quando a Casa exigia nome, CPF, e-mail e endereço para consultas aos salários de servidores. Após consultar a remuneração de uma taquígrafa, um cidadão recebeu um e-mail no qual foi chamado de "bisbilhoteiro".
Para Gilmar, o caso demonstra que a identificação prévia não é uma exigência meramente burocrática, pois pode provocar constrangimentos pessoais e profissionais incompatíveis com o regime constitucional de transparência.
Portais não podem criar obstáculos
O voto foi além da exigência de cadastro e abordou outras práticas capazes de dificultar o controle social dos gastos públicos.
Gilmar criticou, por exemplo, portais que distribuem os valores recebidos por servidores em diferentes tabelas ou páginas, obrigando o cidadão a realizar pesquisas e cálculos para chegar à remuneração global. Também apontou como problemática a utilização de colunas genéricas, identificadas apenas como "outros", sem indicação precisa do fundamento do pagamento.
Segundo o ministro, as informações devem ser divulgadas de maneira granular, com especificação dos valores, das rubricas e do fundamento legal de cada pagamento.
"A criação de empecilhos ou dificuldades administrativas para o acesso a informações públicas de remuneração, exigindo cadastros, mais cliques, pesquisas manuais, representa efetiva restrição ao direito de acesso à informação pública", concluiu.
Para o relator, o dever constitucional de publicidade exige que os dados remuneratórios sejam apresentados de forma pormenorizada, granular e completa.
Inconstitucional
Ao final, Gilmar Mendes votou pela procedência da ação para declarar inconstitucional o art. 172 da resolução 281/23 do CNMP, afastando a exigência de identificação prévia para consulta à remuneração de membros e servidores do Ministério Público.
O ministro também votou pela inconstitucionalidade parcial, sem redução de texto, dos incisos I, IV e VI do § 2º do art. 135 da resolução, para excluir interpretações que invertam a regra constitucional da publicidade e restrinjam o acesso aos dados remuneratórios fora das hipóteses de sigilo admitidas pela Constituição.
As organizações Transparência Brasil, Instituto República, Plataforma Justa, Movimento Pessoas à Frente e Open Knowledge Brasil, pediram ingresso no processo como amici curiae, apoiando a argumentação apresentada pela Abraji. As entidades são acompanhadas pelo escritório Rubens Naves Santos Jr. Amorim Advogados.
- Processo: ADIn 7.892
Leia o voto do relator.