Uma política de controle estatal criada há mais de 90 anos para controlar a produção e os preços do açúcar ainda produz reflexos no Judiciário. Embora a intervenção no setor remonte aos anos 1930, é a lei 4.870/65, que estabeleceu critérios para a formação dos preços, que está no centro de uma disputa que voltou à pauta do STJ nesta semana.
Na última terça-feira, 6, a 1ª turma voltou a discutir os efeitos desse modelo ao analisar recurso de uma usina de Pernambuco que busca indenização por prejuízos atribuídos à fixação de preços pelo Poder Público.
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A controvérsia atravessa décadas e já levou STJ e STF a definir parâmetros para a responsabilização da União. Em 2020, o Supremo estabeleceu que o reconhecimento da responsabilidade civil do Estado depende da comprovação, por perícia técnica, do prejuízo econômico efetivamente sofrido em cada caso.
A origem da discussão, porém, é muito anterior.
Controle começa nos anos 1930
A forte intervenção estatal no setor açucareiro brasileiro começou na década de 1930, em meio a um cenário de superprodução e desequilíbrio entre oferta e consumo.
Em 1931, o governo Federal criou a Comissão de Defesa da Produção do Açúcar, por meio do decreto 20.761, inicialmente como resposta emergencial às dificuldades enfrentadas pelo setor.
Dois anos depois, o modelo ganhou caráter permanente com a criação do IAA - Instituto do Açúcar e do Álcool.
Instituído em 1933, durante o governo Getúlio Vargas, o órgão nasceu com a missão de equilibrar o mercado de açúcar e, paralelamente, estimular a produção e o consumo de álcool.
Na prática, o Estado passou a exercer amplo controle sobre a atividade. O IAA atuava sobre limites de produção, planos de safra, estoques, exportações e preços, em um modelo no qual decisões centrais da cadeia sucroalcooleira dependiam da intervenção governamental.
O próprio decreto que criou o Instituto justificava a medida pelo excesso de produção de açúcar em relação ao consumo interno e pela necessidade de conciliar os interesses de produtores e consumidores.
Ao longo das décadas seguintes, esse sistema de regulação foi ampliado e consolidado.
Lei de 1965 estabelece critérios para os preços
Um dos principais marcos dessa política foi a lei 4.870/65, que reorganizou diversos aspectos da produção açucareira e estabeleceu regras para a formação dos preços.
A norma determinou que o IAA realizasse levantamentos dos custos de produção agrícola e industrial das usinas nas regiões Centro-Sul e Norte-Nordeste. Esses custos deveriam ser considerados na definição dos valores praticados no setor.
Para realizar os estudos, o IAA contratou a FGV - Fundação Getulio Vargas, responsável por levantamentos técnicos sobre os custos de produção da cana-de-açúcar, do açúcar e do álcool.
As pesquisas consideravam fatores como mão de obra, equipamentos, transporte, fertilizantes e outros componentes das despesas das empresas.
Foi justamente a diferença entre esses custos e os preços efetivamente estabelecidos pelo governo que abriu espaço, anos depois, para uma longa batalha judicial.
Onde começa a disputa
Usinas passaram a sustentar que, embora houvesse levantamentos técnicos sobre os custos de produção, os preços definidos pelo Poder Público ficaram abaixo desses valores.
Na avaliação das empresas, o governo deixou de observar adequadamente os critérios previstos na legislação e obrigou produtores a comercializar seus produtos por preços insuficientes para cobrir os custos da atividade.
A União, por outro lado, passou a contestar a ideia de que a simples diferença entre o preço oficial e os custos calculados seria suficiente para demonstrar prejuízo.
O ponto se tornou central nas ações indenizatórias: saber se a existência de preços inferiores aos parâmetros técnicos, por si só, geraria direito à reparação ou se cada usina precisaria demonstrar quanto efetivamente perdeu.
A discussão ganhou ainda mais relevância diante das políticas de controle de preços adotadas no país durante as décadas de 1980 e 1990.
Extinção do IAA e abertura do mercado
O modelo de forte intervenção estatal começou a ser desmontado no início dos anos 1990.
Em 1990, o governo extinguiu o Instituto do Açúcar e do Álcool como parte de uma ampla reorganização da Administração Pública Federal. As atribuições do órgão foram inicialmente transferidas a outras estruturas governamentais.
No ano seguinte, a lei 8.178/91 instituiu uma nova política de preços e atribuiu ao governo a possibilidade de liberar, total ou parcialmente, preços de diferentes setores da economia.
Começava, assim, uma transição para um mercado sucroalcooleiro menos dependente da fixação direta de valores pelo Estado.
A liberalização, contudo, não ocorreu de uma só vez. Durante os anos 1990, diferentes produtos e etapas da cadeia deixaram gradualmente o regime de preços controlados.
O fim do modelo, no entanto, não encerrou seus efeitos. As ações ajuizadas pelas empresas chegaram aos tribunais e deram origem a uma jurisprudência construída ao longo das décadas seguintes.
No Tema 733, o STJ definiu o marco temporal dessa mudança. A Corte estabeleceu que, especificamente nas ações fundamentadas no descumprimento dos critérios previstos na lei 4.870/65, a sistemática de tabelamento deixou de produzir efeitos em 31 de janeiro de 1991, com a edição da MP 295/91, posteriormente convertida na lei 8.178/91.
STJ reconhece responsabilidade, mas exige prova do dano
Em 2013, a 1ª seção do STJ enfrentou a questão sob o rito dos recursos repetitivos.
No Tema 613, o Tribunal reconheceu que a União pode ser responsabilizada pelos prejuízos decorrentes da fixação de preços do setor em desacordo com os critérios estabelecidos pela legislação.
Ao mesmo tempo, afastou a ideia de que bastaria calcular a diferença entre os preços praticados e os custos levantados para chegar automaticamente ao valor da indenização.
O STJ estabeleceu que os prejuízos podem envolver tanto danos emergentes, correspondentes às perdas efetivamente suportadas, quanto lucros cessantes, relativos ao que a empresa deixou de ganhar. Nos dois casos, entretanto, o dano deve ser comprovado.
Assim, mesmo quando reconhecida em tese a responsabilidade da União, a apuração pode concluir que determinada empresa não sofreu prejuízo indenizável.
Foi uma mudança relevante na forma de tratar essas ações: a discussão deixou de se concentrar apenas no descompasso entre os preços oficiais e os custos técnicos e passou a exigir a demonstração dos efeitos concretos da política estatal sobre cada usina.
STF reforça necessidade de perícia
No STF, a discussão chegou pelo ARE 884.325. No processo, uma usina alegava que, entre abril de 1986 e janeiro de 1997, os preços de produtos do setor haviam sido estabelecidos abaixo dos custos médios de produção, provocando perdas patrimoniais.
A empresa defendia que a indenização poderia ser calculada a partir da diferença entre os preços fixados pelo governo e os valores tecnicamente apurados, multiplicada pela quantidade de produtos comercializados.
A União sustentava, por outro lado, que o desempenho econômico de uma usina depende de diversos fatores e que a diferença entre dois parâmetros de preço não demonstrava, necessariamente, a existência de prejuízo.
Em agosto de 2020, o plenário do STF negou o recurso da empresa e estabeleceu a tese do Tema 826 da repercussão geral:
“É imprescindível para o reconhecimento da responsabilidade civil do Estado em decorrência da fixação de preços no setor sucroalcooleiro a comprovação de efetivo prejuízo econômico, mediante perícia técnica em cada caso concreto.”
O entendimento consolidou uma premissa que hoje orienta essas disputas: a atuação estatal pode gerar responsabilidade, mas a indenização não é automática, é preciso provar o dano.
Uma conta que precisa ser individualizada
A exigência decorre da própria complexidade da atividade econômica.
O resultado de uma usina não depende exclusivamente do preço oficial do açúcar ou do álcool. Custos operacionais, produtividade, quantidade produzida, estrutura empresarial, receitas, eficiência e outras variáveis podem interferir no desempenho econômico.
Por isso, os tribunais afastaram a possibilidade de presumir que todas as empresas submetidas à mesma política de preços sofreram exatamente o mesmo tipo de prejuízo.
A perícia passou a ter papel decisivo. É ela que deve permitir verificar se determinada empresa efetivamente operou com perdas relacionadas à intervenção estatal e, em caso positivo, qual foi a dimensão econômica do dano.
Essa evolução da jurisprudência explica por que processos iniciados há décadas ainda retornam aos tribunais.
E o que o STJ discute agora?
Foi justamente a aplicação desses precedentes que levou novamente a questão à 1ª turma do STJ nesta semana.
No REsp 1.499.833, iniciado na terça-feira, 6, uma usina de Pernambuco tenta restabelecer indenização anteriormente reconhecida pelo TRF da 5ª região.
O tribunal regional havia inicialmente reconhecido o direito da empresa com base nas provas produzidas no processo. Depois da definição dos Temas 613 do STJ e 826 do STF, entretanto, o caso voltou ao TRF para que o julgamento fosse adequado aos novos parâmetros.
Nesse novo exame, o tribunal concluiu que não havia prova suficiente do prejuízo efetivamente sofrido pela usina e afastou a indenização.
A empresa sustenta agora que o direito à reparação já havia sido reconhecido e estaria protegido pela coisa julgada. Para a defesa, o juízo de adequação poderia modificar os critérios de cálculo da indenização, mas não reabrir a discussão sobre a própria existência do dano.
A União afirma que não houve reabertura indevida do processo. Segundo a representação do governo, o tribunal apenas aplicou a exigência estabelecida posteriormente pelo STJ e pelo STF de comprovação individualizada do prejuízo.
Relator do recurso, ministro Sérgio Kukina votou contra o pedido da usina.
Para o ministro, cabe ao tribunal de origem, ao realizar o juízo de adequação, verificar se o caso concreto está em conformidade com os precedentes obrigatórios.
Kukina destacou que, conforme o Tema 613, danos emergentes e lucros cessantes dependem de comprovação efetiva e não podem decorrer de prejuízo meramente presumido.
Como o TRF da 5ª região concluiu que essa prova não estava presente, o relator entendeu que a questão não poderia ser novamente revista pelo STJ e votou por negar provimento ao recurso.
Na sequência, ministro Gurgel de Faria pediu vista.
Mais de três décadas depois do fim do modelo que deu origem às ações, portanto, a política estatal de preços do setor sucroalcooleiro continua produzindo uma questão para os tribunais. Deve-se decidir não apenas se o Estado descumpriu os critérios que ele próprio havia estabelecido, mas, principalmente, se esse descumprimento provocou prejuízo concreto a cada produtor.