I. As raízes históricas do caos fundiário brasileiro

O Brasil, sob a perspectiva fundiária, nasceu imperfeito. Desde as capitanias hereditárias, instituídas por D. João III em 1534, a terra foi estruturada sob a lógica da concessão e não da propriedade. O regime sesmarial transplantou para um território de proporções continentais a lógica do domínio eminente da Coroa: o sesmeiro não era proprietário, mas concessionário, sendo o direito de usar e fruir condicionado ao efetivo aproveitamento do solo.

Das quinze capitanias originais, apenas São Vicente e Pernambuco lograram êxito sustentável, deixando vastos territórios em situação fundiária ambígua - nem privados, nem formalmente públicos.

Em 1549, a Coroa criou o Governo Geral, sob a liderança de Tomé de Sousa, centralizando a administração colonial, mas sem eliminar as capitanias, que coexistiram com o novo modelo, lançando uma das primeiras sementes do caos fundiário brasileiro.

Com a Independência, em 1822, instaurou-se um vácuo normativo de quase três décadas, durante o qual a posse e a força física foram os únicos instrumentos de legitimação do acesso à terra.

A grilagem emergiu como resposta pragmática a esse vácuo: escrituras forjadas e artificialmente envelhecidas para criar uma falsa cadeia dominial anterior à exigência legal de título de transferência - herança com a qual o Brasil contemporâneo ainda convive.

A inflexão estrutural operou-se com a lei 601, de 18 de setembro de 1850, a lei de terras, que vedou a aquisição de terras devolutas¹ por qualquer título que não o da compra, instituindo, de modo formal, o regime de propriedade privada no Brasil e consagrando a terra como bem jurídico suscetível de apropriação, valoração econômica e livre circulação, isto é, como mercadoria (Brasil, 1850).

Não por acaso, a lei de terras (lei 601/1850) surgiu no mesmo contexto histórico do Código Comercial (lei 556/1850) e da lei Eusébio de Queirós (lei 581/1850). Com o fim do tráfico transatlântico de africanos escravizados, o capital antes direcionado a essa atividade passou gradualmente a buscar novas formas de investimento, especialmente a terra, que se consolidava como ativo econômico e instrumento de poder.

Nesse cenário, o decreto 1.318/1854 regulamentou a lei de terras, buscando organizar juridicamente a ocupação territorial brasileira por meio da disciplina das terras devolutas, da legitimação de posses e da revalidação de sesmarias. Esta foi uma das primeiras tentativas de estruturação de um sistema fundiário nacional.

O modelo, contudo, foi marcado por precariedade cadastral, informalidade possessória e fragilidade na documentação dominial.

Mais adiante, a Constituição Federal de 1891 transferiu as terras devolutas aos Estados², descentralizando o patrimônio fundiário e reforçando a sua apropriação pelas elites agrárias regionais (Brasil, 1891).

Somente mais de sete décadas depois, com o Estatuto da Terra (lei 4.504/1964), iniciou-se um movimento de reorientação normativa, posteriormente aprofundado pela Constituição Federal de 1988, com a introdução do princípio da função social da propriedade, que desloca o eixo da titularidade para a finalidade social do domínio, sem, entretanto, superar o substrato histórico de concentração e irregularidade.

A esse quadro soma-se a EC 26/00, que elevou a moradia à condição de direito social, inserindo-a no art. 6º da Constituição de 1988 (Brasil, 1988).

Essa positivação representa um marco relevante no sistema jurídico, ao reconhecer a moradia como direito fundamental e vetor interpretativo das políticas urbanas e fundiárias. Ainda assim, a constitucionalização do direito à moradia não foi suficiente, por si só, para reverter a herança estrutural: milhões de imóveis urbanos e rurais permaneceram, e ainda permanecem, marcados por desconformidades que remontam a esse processo histórico de longa duração.

II. Da propriedade como mercadoria à propriedade como bem de consumo

Se a lei de terras de 1850 inaugurou a lógica da propriedade-mercadoria, a reforma tributária promovida pela EC 132/23 (Brasil, 2023) e pelo seu marco legal infraconstitucional - LC 214/25³ - aprofundou essa percepção ao estender a incidência do IBS - Imposto sobre Bens e Serviços e da CBS - Contribuição sobre Bens e Serviços sobre determinadas operações imobiliárias (Brasil, 2025a).

Nesse contexto, a propriedade imobiliária passa a ser, sob a ótica do Direito Tributário, equiparada a bem consumível. Até então, a tributação recorrente sobre imóveis limitava-se à transmissão onerosa ou gratuita (ITBI e ITCMD) ou à titularidade (IPTU e ITR); com a incidência do IBS e da CBS - impostos vocacionados à tributação do consumo - sobre transações imobiliárias, o legislador passou a tratar a própria negociação com imóveis como fato gerador de um tributo de consumo.

Trata-se, portanto, de uma alteração conceitual importante: o imóvel deixa de ser compreendido exclusivamente como bem de capital⁴ para, em determinadas circunstâncias, ser inserido na lógica da incidência sobre o consumo, sujeitando-se à cobrança de tributos sobre o valor agregado.

Essa reconfiguração fiscal é relevante, mas não altera uma verdade anterior: para que a propriedade seja tributada, faz-se necessário, antes, existir juridicamente. E para existir juridicamente, é imprescindível o registro imobiliário. O imóvel irregular não é mercadoria, tampouco bem consumível; é risco.

Toda essa conjuntura pode ser constatada, por meio, dos diversos cadastros imobiliários existentes em todos os níveis federativos - União, estados, Distrito Federal e municípios⁵.

Atualmente, coexistem no Brasil diversos cadastros imobiliários que, em regra, não se comunicam adequadamente entre si. Como consequência, um mesmo imóvel pode figurar com informações divergentes em diferentes bases de dados públicas, como por exemplo, o registro imobiliário, código no CAFIR - Cadastro de Imóveis Rurais, além de outros⁶.

Com propósito unificador, buscando superar essa fragmentação cadastral, foi criado o CIB - Cadastro Imobiliário Brasileiro, instituído pelo decreto 11.208/22⁷ (Brasil, 2022) e reafirmado pela LC 214 (art. 59), de 16 de janeiro de 2025 (Brasil 2025a).

O CIB, administrado pela Receita Federal no âmbito do Ministério da Fazenda, constitui a mais ambiciosa iniciativa de integração cadastral imobiliária da história brasileira. Destinado à identificação unificada de imóveis urbanos e rurais, públicos e privados, sua implementação apoia-se na infraestrutura do SINTER - Sistema Nacional de Gestão de Informações Territoriais⁸ -, que reúne o próprio CIB e o BICE⁹, voltado aos bens imóveis de características especiais.

É dentro do SINTER que se viabiliza a integração das diversas bases de dados imobiliários no país.

Ao propor a unificação em uma base de dados nacional interoperável, o CIB estabelece, pela primeira vez, a meta de identificar univocamente cada imóvel brasileiro e eliminar as sobreposições e divergências que fomentam conflitos, fraudes e irregularidades fundiárias.

III. Patologias imobiliárias e seus efeitos sistêmicos

A desordem fundiária descrita nos itens anteriores não se limita à dimensão territorial. Dela resulta, como desdobramento necessário, uma segunda camada de disfunção: a irregularidade imobiliária. É nessa dimensão registral que a irregularidade se torna objetivamente aferível.

Estimativas amplamente difundidas apontam que aproximadamente 50% a 60% dos imóveis no Brasil apresentam algum grau de irregularidade (Ribeiro, 2019; Cunha, 2019). Esse percentual, longe de indicar um fenômeno pontual, revela um quadro sistêmico: não se trata de anomalia marginal, mas de uma disfunção estrutural do sistema imobiliário nacional, cujos efeitos se projetam diretamente sobre a segurança jurídica, a formação de ativos e, por conseguinte, sobre o próprio desenvolvimento econômico do país.

Dentre as anomalias mais frequentes encontradas nos imóveis destacam-se: a ausência de matrícula ou a subsistência de transcrição anterior à lei 6.015/1973, sem a correspondente abertura de matrícula; a descontinuidade da cadeia dominial, decorrente de transmissões não formalizadas ou não registradas; a ausência de inventário, com sucessivas transmissões causa mortis não regularizadas; o condomínio pro indiviso não dissolvido; o compromisso de compra e venda quitado sem outorga de escritura definitiva; a ocupação consolidada desacompanhada de título, típica de assentamentos informais urbanos; a inserção do imóvel em loteamento irregular ou não registrado; e a existência de edificações não averbadas.

A análise do tema demonstra a gravidade desse cenário sob o prisma do direito ao desenvolvimento, consagrado na Constituição da República como expressão da ordem econômica e social, fundada na valorização do trabalho humano, na livre iniciativa e na redução das desigualdades (arts. 1º, IV; 3º, II e III; e 170, caput) (Brasil, 1988), revela a gravidade desse cenário.

Essa desorganização apresenta consequências sistêmicas que transcendem as dimensões jurídica e econômica imediatas: inviabiliza a incorporação imobiliária, retrai o mercado formal e exclui extensas áreas do território nacional da economia produtiva, inclusive no que se refere à inserção em mercados emergentes, como o de ativos ambientais (Leitão, 2026).

A irregularidade imobiliária não se qualifica, dessa forma, como mera disfunção registral. Configura obstáculo direto à concretização do direito ao desenvolvimento - e é precisamente essa dimensão que merece exame mais aprofundado.

Nesse sentido, a regularização fundiária e a imobiliária, ainda que distintas em seus pressupostos e instrumentos, assumem natureza complementar e caráter estrutural. Ambas deixam de constituir agendas setoriais para se afirmar como condições necessárias à inclusão econômica, à ampliação do crédito e à realização, em sentido material, do projeto constitucional de desenvolvimento.

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