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Das batalhas navais às operações ship-to-ship: A nova proposta de regulamentação da ANTAQ

quinta-feira, 8 de julho de 2021

Em seu livro "A Brief History of Fighting Ships" (Uma Breve História dos Navios de Guerra), David Davies, um engenheiro naval e escritor inglês, descreve com riqueza de detalhes as batalhas navais da Era Napoleônica (1799-1815). O autor narra que os primeiros navios de guerra se aproximavam lateralmente dos navios inimigos para que os seus marinheiros pudessem, com suas próprias armas, invadir e dominar a embarcação rival. Ainda segundo o autor, foram os navios britânicos que, mais tarde, buscando reduzir os danos nesses combates, passaram a utilizar canhões na parte inferior do casco para atingir os inimigos à distância, mantendo relativa estabilidade de navegação. 

Esses navios de guerra, porém, tinham uma fragilidade, pois tanto a proa quanto a popa eram vulneráveis à artilharia inimiga. Os navios, assim, guerreavam sempre em linha, para que pudessem atingir os inimigos com tiros de canhão instalados em seus cascos, enquanto a proa e a popa, mais vulneráveis, permaneciam protegidas pelos demais navios da frota. Formavam-se, assim, duas linhas de navios de guerra, que se enfrentavam lado a lado, como ilustra a pintura abaixo: 

Figura 1 - Batalha de Trafalgar (Auguste Mayer, 1836)

(Imagem: Divulgação)

(Imagem: Divulgação)

Passados mais de duzentos anos, os navios modernos ainda se posicionam lateralmente uns aos outros, só que agora, felizmente, não para guerrear, mas para realizar operações comerciais de grande importância econômica, as chamadas operações ship-to-ship ou, simplesmente, STS. 

Nas operações STS, ocorre o transbordo ou transferência de petróleo, seus derivados, gás natural ou biocombustíveis entre embarcações, que podem estar em movimento, atracadas ou fundeadas, sem que seja utilizada a estrutura de um terminal portuário. Geralmente, essas operações são realizadas por embarcações shuttle tanker equipadas com o chamado dynamic position (posicionamento dinâmico), responsável por manter o nivelamento adequado entre as embarcações, como se verifica da fotografia abaixo: 

Figura 2 - Operação STS (Natalya Letunova, 2019). 

(Imagem: Divulgação)

(Imagem: Divulgação)

A operação STS consiste em uma alternativa à utilização de portos e terminais, visando à redução de custos operacionais, mais especificamente com despesas de atracação e ancoragem dos navios-tanque nos terminais portuários, e potencial incremento na celeridade das operações de transporte de petróleo, gás natural, biocombustíveis e derivados. 

O aumento recente das operações STS no Brasil levou a Agência de Transportes Acquaviários - ANTAQ a iniciar, em 2018, estudos preliminares para elaboração de uma regulamentação mais detalhada sobre o tema. No mesmo ano, em resposta a uma consulta formulada por um agente do mercado, a agência já havia editado a Resolução 6.534/18, enquadrando as operações STS em diferentes modalidades de navegação (cabotagem ou longo curso) e prevendo parâmetros mínimos a serem observados nessas operações.  

Nesse esforço para criação de uma regulamentação mais abrangente, a ANTAQ realizou inicialmente consulta e audiência públicas, tendo recebido contribuições de diversos players e interessados para uma proposta de norma geral para regulamentar as operações STS. Tomadas essas contribuições, e após intensa discussão entre os agentes do mercado, a ANTAQ conta atualmente com uma minuta de resolução para aprovação da sua Diretoria, sendo aguardada uma decisão sobre o tema. 

De acordo com o texto atual da proposta de norma, além da definição do conceito de operação STS (vide item 4 acima), a agência se preocupou em definir o que não é caracterizado como STS. O artigo 3º da proposta exclui desse conceito as operações de transbordo cuja origem ou destino da carga sejam as instalações flutuantes registadas na ANTAQ como instalações de apoio ao transporte aquaviário. Também foram excluídas as operações de abastecimento de combustíveis e lubrificantes, bem como as de transferência ou alívio da produção de plataformas fixas ou flutuantes, incluindo as de perfuração. 

Prossegue a proposta, em seu artigo 5º, prevendo que, para fins de outorga e afretamento das embarcações nessas operações, o STS poderá ser considerado navegação de cabotagem - quando a carga for recebida e descarregada em portos brasileiros distintos da área de transbordo - ou interior de percurso longitudinal, quando o transbordo e o descarregamento ocorrerem ao longo de rios, lagos e canais em percurso interestadual ou internacional. Em relação às embarcações de apoio, estas poderão ser enquadradas como de apoio marítimo ou portuário, a depender do local do transbordo. 

O art. 6º da proposta, por sua vez, prevê que a embarcação estrangeira que adentre em águas jurisdicionais brasileiras para realização do transbordo com posterior transporte da carga para o exterior e que, por motivos operacionais, necessite alterar o regime de navegação para a cabotagem, deverá cumprir o regramento da Lei nº 9.432/1997 ("Lei de Transporte Aquaviário"), observando os prazos mínimos para circularização, nos termos da Resolução Normativa nº 01/2015 da ANTAQ. 

Já o art. 7º, em seus incisos I, II e III da minuta prevê as condições que deverão ser atendidas pelas embarcações que receberem a carga transbordada: (i) não permanecer na mesma área do transbordo por mais de 30 dias; (ii) não utilizar infraestrutura de terminal portuário caso a operação seja realizada em área abrigada de instalações portuárias; e (iii) não prestar serviço de armazenagem a terceiros nem realizar atividade de instalação flutuante, em caráter temporário ou permanente. 

Além disso, a norma veda expressamente o uso da embarcação como mecanismo de ampliação da capacidade de armazenagem portuária, de caráter permanente ou temporário, prevendo também que, se a embarcação for estrangeira, somente poderá realizar uma nova operação STS decorrido o prazo mínimo de 30 (trinta) dias da data útil da última operação (artigo 7º, § 1º, da proposta de norma). 

Por trás dessas previsões, houve e ainda há intenso debate na ANTAQ e no mercado. De um lado, terminais portuários defendiam que a proposta da norma poderia resultar em concorrência assimétrica, pois as embarcações utilizadas nas operações STS, exerceriam, com menor custo e poucos encargos regulatórios, a atividade de armazenamento de petróleo, derivados, gás natural e biocombustíveis. Os terminais portuários alegavam, em suma, que as operações STS poderiam gerar desvios concorrenciais, contrariando o estímulo governamental à ampliação e investimento em instalações portuárias.  

De outro lado, a Procuradoria Federal entendia inexistir qualquer impacto concorrencial, pois as embarcações que realizam operações STS, a rigor, não desempenham as mesmas atividades de armazenagem que instalações portuárias. Além disso, as operações STS representariam um avanço técnico importante, não podendo a sua realização ser obstaculizada a fim de preservar o mercado de atuação dos terminais portuários.  

Ao final, prevaleceu a inclusão das restrições anteriormente indicadas que visam, em última análise, evitar sobreposição de operações STS com serviços de armazenagem em terminais portuários. As restrições incluídas no artigo 7º acima mencionado buscam, em última análise, evitar que embarcações que realizem operações STS acabem exercendo atividades de armazenagem típica de terminais e instalações portuárias, o que, evidentemente, deverá ser avaliado caso a caso, a depender das características da operação STS.  

Por fim, o artigo 8º da proposta prevê que a inobservância dos procedimentos e critérios da Resolução constitui infração administrativa e sujeita o infrator a procedimento administrativo sancionador, sem prejuízo de outras penalidades de competência da Marinha do Brasil, Polícia Federal, Ministério Público Federal, órgãos ambientais e demais autoridades competentes. 

É importante destacar, a esse respeito, que a proposta de norma da ANTAQ vem se somar a outros normativos que, anteriormente, já procuraram regular as operações de STS sob diferentes aspectos. Esse fato chegou a ser objeto de críticas durante a consulta pública, já que alguns players, com fundamento em experiências internacionais, entendiam ser desnecessária uma nova regulamentação sobre o tema, sendo recomendável concentrar, em uma única norma, todos os requisitos para realização das operações STS. 

De fato, o IBAMA, desde 2013, já conta com a Instrução Normativa nº 16, regulamentando procedimentos técnicos e administrativos para emissão de autorização ambiental para operações STS em águas jurisdicionais brasileiras. Essa instrução normativa prevê as áreas limítrofes para a transferência de petróleo e derivados entre embarcações. Segundo a norma, o transbordo depende de autorização específica da autoridade ambiental quando realizado em áreas costeiras a menos de 50 km do litoral ou, ainda, em áreas a menos de 50 km de unidades de conservação marinha (federais, estaduais ou municipais), bem como em áreas de profundidade inferior a 500 metros. As operações STS, nos termos da norma, são proibidas nas bacias da Foz do Amazonas e de Pelotas, bem como no recife de Abrolhos. 

A Marinha do Brasil, por sua vez, também regulou a matéria na NORMAM-08/DPC, que exige uma embarcação dedicada junto ao local do transbordo, com pessoal qualificado para atuar em caso de emergência. Além disso, a parte interessada deverá comprovar experiência na realização de operações STS e apresentar à Autoridade Marítima um estudo de análise de risco da operação. 

A Agência Nacional do Petróleo ("ANP"), por sua vez, editou a Resolução ANP nº 811/2020, que exige autorização específica para realização de operações STS. O artigo 10 dessa norma estabelece as diversas informações que os agentes interessados em realizar operações STS deverão encaminhar à ANP. Diversos players que se manifestaram na consulta pública da ANTAQ defenderam, inclusive, que a ANP deveria ser o principal ente a regular a matéria.   

Polêmicas à parte, com a multiplicidade de normas regulando as operações STS, os operadores devem ter atenção aos requisitos normativos para a realização dessas operações com a necessária segurança jurídica, sob pena de sofrerem sanções das autoridades competentes. Deve-se atentar, em especial, para o risco de eventual ocorrência de bis in idem, caso mais de uma agência reguladora ou autoridade extrapole a sua esfera de competência, resguardada sempre, nesses casos, a possibilidade de recurso ao Poder Judiciário para anulação da sanção ou da restrição indevidamente imposta aos agentes de mercado. 

A proposta de norma que se encontra pendente de aprovação pela Diretoria da ANTAQ, juntamente com a regulação atualmente existente, pretende conferir maior segurança jurídica aos operadores que realizam, cada vez mais, operações STS em águas jurisdicionais brasileiras, buscando reduzir, assim, os custos logísticos para o transporte de petróleo e derivados. 

Ao mesmo tempo, a proposta pretendeu atender aos anseios dos agentes do mercado, em especial os terminais portuários, procurando estabelecer limitações às operações STS, a fim de evitar sobreposição às atividades de armazenagem, ponto que ensejou muitas discussões na consulta e audiência públicas realizadas pela ANTAQ. Na prática, somente a dinâmica dessas operações poderá confirmar se tais limitações serão efetivas para evitar atritos entre os players em tema de tamanha relevância econômica. 

Para além das controvérsias presentes e futuras, a regulamentação e transparência jurídica da operação tem o potencial de fomentar a presença de um maior número de embarcações que realizam operações STS em águas jurisdicionais brasileiras, tornando cada vez mais sofisticado o setor da navegação no Brasil.

Atualizado em: 15/7/2021 08:18