1. Introdução

A crise do modelo econômico baseado exclusivamente na competição e na acumulação de capital tem revelado a insustentabilidade de um paradigma que polariza a sociedade entre vencedores e perdedores. Nesse cenário, a economia solidária emerge não apenas como uma alternativa ao capitalismo, mas como um novo modo de gestão fundamentado na isonomia, na cooperação e na racionalidade substantiva, conforme defende a escola brasileira de gestão social (FRANÇA FILHO, 2008).

O Brasil assiste, recentemente, a um movimento legislativo significativo no campo da economia solidária. A promulgação da lei 15.068, de 23/12/14, que dispõe sobre os empreendimentos de economia solidária e cria o Sistema Nacional de Economia Solidária (Sinaes), inaugura uma nova fase no reconhecimento jurídico dessas formas de organização (BRASIL, 2024). Em sequência, o projeto de lei 4.784/26, em 24/7/26, dispõe sobre a criação e funcionamento das Cooperativas Solidárias, visando a promoção social da cidadania e da organização coletiva mutualista (BRASIL, 2026).

O presente artigo propõe-se a analisar a natureza jurídica desses entes - cooperativas solidárias, bancos solidários e empreendimentos de economia solidária -, demonstrando que sua essência associativista e não lucrativa demanda o registro no Registro Civil das pessoas jurídicas, em conformidade com o sistema civilista brasileiro. Articula-se, para tanto, a doutrina da economia solidária com os requisitos fiscais aplicáveis às organizações da sociedade civil (OSCs), evidenciando a coerência que deve existir entre a qualificação jurídica, o órgão de registro e o regime tributário dessas entidades.

2. A doutrina da economia solidária e a racionalidade substantiva

A economia solidária, enquanto campo teórico e prático, constitui um modo de organização da produção, comercialização, finanças e consumo de produtos e serviços que tem como princípios a autogestão, a cooperação, a solidariedade e a sustentabilidade. Sua construção conceitual resulta da contribuição de diversos autores, brasileiros e estrangeiros, que, ao longo das últimas décadas, edificaram um corpus teórico robusto.

2.1   Fundamentos conceituais: Paul Singer e a escola brasileira

A economia solidária fundamenta-se na propriedade coletiva e na liberdade individual, distinguindo-se da empresa capitalista, pautada pela heterogestão e pela maximização do lucro. Paul Singer, principal expoente da doutrina brasileira da economia solidária, conceitua esses arranjos como formas de organização econômica baseadas na autogestão, na cooperação e na solidariedade, nas quais cada sócio possui um voto nas assembleias e o excedente é revertido para o coletivo, e não para o acúmulo individual (SINGER, 2002).

A autogestão, núcleo conceitual da economia solidária, baseia-se na administração coletiva dos produtores, em que o poder decisório é distribuído entre os membros. Diferentemente da empresa capitalista, em que a propriedade dos meios de produção confere poder de comando ao capitalista, na empresa solidária, os trabalhadores são simultaneamente proprietários e gestores, praticando a soberania assemblear e a singularidade de voto. Como ensina Singer (2002, p.14).

A empresa solidária se administra democraticamente, ou seja, pratica a autogestão. Quando ela é pequena, todas as decisões são tomadas em assembleias, que podem ocorrer em curtos intervalos, quando há necessidade.

Luiz Inácio Gaiger (2013) enfatiza a pluralidade de formas que a economia solidária pode assumir, desde cooperativas até grupos informais de produção, destacando que o elemento unificador é a prática da autogestão e da mutualidade. Antônio David Cattani (2003) sustenta que a economia solidária representa não apenas uma alternativa econômica, mas um projeto societário que busca a superação das relações mercantis baseadas na exploração do trabalho.

2.2   A gestão social e a racionalidade substantiva

França Filho (2008), ao definir a gestão social, defende que a administração deve ser pensada a partir do espaço público e da governança democrática, distanciando-se da síndrome comportamental das organizações tradicionais. A gestão social expressa a racionalidade substantiva, tendo como direcionamento o interesse público social, em contraposição à racionalidade instrumental que preside as organizações capitalistas.

2.3   Contribuições estrangeiras: Laville, Razzeto e Coraggio

Jean-Louis Laville (2010) articula a economia solidária com a teoria da democracia, sustentando que as iniciativas de economia solidária contribuem para a revitalização do espaço público. Luis Razeto (1986), autor chileno, introduz o conceito de “fator C” - o fator de cooperação - como elemento distintivo das experiências de economia solidária. Para Razeto (1986), enquanto a economia capitalista se organiza em torno do fator capital, a economia de solidariedade se estrutura primordialmente em torno do fator cooperação.

José Luiz Coraggio (2011) contribui com a formulação da “outra economia” como projeto societário centrado no trabalho e na reprodução da vida. Coraggio (2011, p. 45) ensina que:

“La economia social y solidaria no es um sector de La economía, sino um proyecto de acción colectiva (social y política) dirigido a contrarrestar la tendencia del sistema capitalista a desvincular la economia de las necesidades sociales y de los límites de la naturaleza.”

3. A natureza jurídica das cooperativas no sistema civilista brasileiro

3.1   A teoria da empresa e a classificação das cooperativas como sociedades simples

A natureza jurídica da cooperativa é rigidamente definida pelo ordenamento civilista brasileiro. O parágrafo único do art. 982 do CC (lei 10.406/02) estabelece que, independentemente de seu objeto, considera-se simples a cooperativa (BRASIL, 2002). Fábio Ulhoa Coelho (2003) interpreta esse dispositivo sob a ótica da teoria da empresa, afirmando que as sociedades cooperativas são necessariamente sociedades exercentes de atividades civis, não se submetendo ao regime jurídico empresarial.

3.2   A competência registral: Registro Civil das pessoas jurídicas como órgão adequado

O local correto e legalmente competente para o registro dos atos constitutivos das cooperativas é o Registro Civil das pessoas jurídicas. O art. 1.150 do CC estabelece que o empresário e a sociedade empresária vinculam-se ao Registro Público de Empresas Mercantis, enquanto a sociedade simples vincula-se ao Registro Civil das pessoas jurídicas (BRASIL, 2002).

4. Estudo comparado: Economia solidária e natureza associativista

A lei 15.068/24 incluiu os empreendimentos de economia solidária como nova categoria de pessoa jurídica de direito privado no art. 44, inciso VII, do CC. O parágrafo 2º do referido artigo estabelece que “as disposições concernentes às associações se aplicam subsidiariamente aos empreendimentos de economia solidária”, reafirmando a natureza associativista e civilista desses entes. A lei define, em seu art. 4º, os critérios para qualificação, exigindo organizações autogestionárias cujos membros exerçam coletivamente a gestão e a decisão sobre a partilha dos resultados.

O presente estudo compara a teoria da economia solidária e a natureza associativista, demonstrando que o formato associativista, longe de ser inadequado, corresponde à forma jurídica predominante e costumeiramente adotada pelos empreendimentos de economia solidária no Brasil, reconhecida pelos órgãos governamentais como adequada para essa modalidade econômica.

4.1   A predominância do formato associativista nos dados do CADSOL e SINAES

Os dados oficiais do Sistema de Informações em Economia Solidária (SINAES), gerido pela Secretaria Nacional de Economia Popular e Solidária (Senaes/MTE), revelam que a associação é, de longe, a forma jurídica predominante entre os empreendimentos de economia solidária no Brasil. O II Mapeamento Nacional de Economia Solidária, realizado entre 2009 e 2013, identificou 19.708 empreendimentos econômicos solidários em todo o território nacional. A distribuição por forma de organização é a seguinte:

• Associações: 60,0% dos empreendimentos de economia solidária;
• Grupos informais: 30,5%;
• Cooperativas: 8,8%;
• Sociedades mercantis: 0,6%.

Esses dados, confirmados pelo Relatório Técnico Metodológico do ONESC - Observatório Nacional da Economia Solidária e do Cooperativismo, demonstram que 60% dos empreendimentos de economia solidária formalizados adotam a forma de associação (DIEMPREENDIMENTO DE ECONOMIA SOLIDÁRIAE, 2016). O primeiro mapeamento (2005-2007) já havia identificado aproximadamente 22.000 empreendimentos, com percentual similar de associações.

O Cadastro Nacional de Empreendimentos Econômicos Solidários (CADSOL), instituído em 2014 e regulamentado pela portaria MTE 481/25, reforça essa predominância. Em sua definição oficial, a portaria estabelece que o empreendimento de economia solidária é a “organização coletiva e associativista que realiza atividades econômicas e cujos membros estejam diretamente envolvidos no alcance do seu objetivo social, exercendo democraticamente a gestão das atividades econômicas e a decisão sobre a partilha dos seus resultados” (BRASIL, 2025). O CADSOL, portanto, reconhece expressamente o caráter associativo como elemento definidor do Empreendimento de Economia Solidária.

O decreto 12.784/25, em seu art. 6º, inciso III, reafirma essa orientação ao prever explicitamente que os empreendimentos econômicos solidários podem assumir a forma de “associações destinadas a fomentar a realização de atividades de economia solidária econômicas por seus associados, nos termos do disposto na legislação aplicável” (BRASIL, 2025). Essa previsão regulamentar consagra o formato associativista como uma das naturezas jurídicas legítimas para os empreendimentos de economia solidária, ao lado das cooperativas, cooperativas sociais e grupos informais.

4.2   Pontos de convergência entre a economia solidária e a natureza associativa

A análise comparada entre os princípios da economia solidária e as características das associações (arts. 53 a 61 do CC) revela múltiplas convergências que justificam a predominância do formato associativo:

1. Caráter associativo: O art. 52 do CC define as associações como “a união de pessoas que se organizam para fins não econômicos”. A economia solidária, conforme definida pela portaria MTE 481/25 e pela lei 15.068/24, tem como base a organização coletiva e associativa dos trabalhadores, nos quais “os próprios trabalhadores são sócios e administram o empreendimento” (BRASIL, 2025). O caráter associativo é, portanto, elemento comum a ambas as figuras;
2.  Singularidade de voto: As associações, por determinação legal, observam o princípio da igualdade de votos entre os associados, independentemente de sua contribuição patrimonial (art. 54, CC). Este princípio é idêntico ao da economia solidária, que exige “a autogestão, com a singularidade de voto dos associados” (art. 4º, inciso I, lei 15.068/24). A coincidência é absoluta: ambas se fundam na democracia direta, na qual cada membro possui um voto;
3.  Assembleia geral como órgão soberano: O art. 59 do CC estabelece que a assembleia geral é o órgão soberano da associação, competindo-lhe deliberar sobre as matérias previstas em lei e no estatuto. Singer (2002, p.14) descreve a empresa solidária como aquela em que “todas as decisões são tomadas em assembleias”. A soberania assemblear, portanto, é princípio comum à associação e ao empreendimento solidário;
4. Não distribuição de lucros: As associações, por definição, não distribuem lucros a seus associados, destinando seus recursos integralmente aos objetivos sociais (art. 53, CC). A lei 15.068/24, em seu art. 4º, parágrafo 2º, classifica os empreendimentos de economia solidária como “pessoas jurídicas de fins econômicos sem finalidade lucrativa”, estabelecendo que o resultado operacional líquido deve ser destinado à consecução das finalidades sociais, ao auxílio a outros empreendimentos equivalentes e ao desenvolvimento comunitário. Essa lógica de destinação coletiva dos resultados aproxima-se da natureza associativa, na qual os excedentes são reinvestidos nos objetivos institucionais;
5.  Finalidade mutualista e comunitária: A associação, embora não tenha finalidade econômica, pode realizar atividades econômicas acessórias destinadas à consecução de seus objetivos sociais. O empreendimento de economia solidária, por sua vez, pratica “comércio de bens ou prestação de serviços de forma justa e solidária” (art. 4º, inciso III, LES), com a finalidade de promover o desenvolvimento comunitário. Ambas as figuras compartilham a lógica do interesse coletivo sobre o individual;
6. Responsabilidade dos associados: Nas associações, os associados não respondem pessoalmente pelas obrigações da entidade (art. 55, CC), salvo disposição estatutária em contrário. Essa limitação de responsabilidade é compatível com os princípios da economia solidária, que busca proteger os trabalhadores associados sem impor riscos patrimoniais desproporcionais;
7. Vedação à intermediação de mão de obra: O art. 4º, parágrafo 3º, da lei 15.068/24 veda expressamente que sejam beneficiários da Política Nacional de Economia Solidária os empreendimentos que tenham como atividade a intermediação de mão de obra subordinada. Esta vedação é coerente com a natureza associativa, que não admite a redução dos associados à condição de empregados ou prestadores de serviço subordinados.

4.3   A aplicação subsidiária do regime das associações como reconhecimento legal

A opção legislativa pelo art. 44, parágrafo 2º, do CC - que estabelece a aplicação subsidiária das normas das associações aos empreendimentos de economia solidária - não constitui uma escolha arbitrária, mas reflete o reconhecimento, pelo legislador, de que o formato associativista é o que mais se aproxima da essência da economia solidária. Essa escolha legislativa encontra respaldo empírico nos dados do SINAES/CADSOL, que demonstram que 60% dos empreendimentos de economia solidária adotam a forma de associação.

A interpretação sistêmica do art.44, parágrafo 2º, do CC, conforme proposta por Camargo e Sharp Jr. (2026), como uma “via de mão dupla” de aplicação subsidiária, não exclui a aplicação primária do regime das associações. Ao contrário, esta interpretação parte da premissa de que o regime das associações é a base normativa do empreendimento de economia solidária, podendo ser complementado, supletivamente, pelas normas da sociedade simples quando a natureza econômica da atividade assim demandar.

Essa dupla dimensão interpretativa - regime das associações como base, normas da sociedade simples como complemento supletivo - oferece o arcabouço normativo mais completo para o empreendimento de economia solidária, contemplando tanto os aspectos associativos (singularidade de voto, soberania assemblear, não distribuição de lucros) quanto os aspectos econômicos (capital social, distribuição de excedentes operacionais, responsabilidade patrimonial).

4.4   O reconhecimento governamental do formato associativista

O reconhecimento do formato associativista como adequado para a economia solidária não é apenas uma constatação empírica, mas uma orientação política consolidada nos órgãos governamentais. A própria Secretaria Nacional de Economia Popular e Solidária (Senaes), desde sua criação em 2003, tem promovido o associativismo como forma prioritária de organização dos empreendimentos de economia solidária como “organização coletiva e associativa” (BRASIL, 2025), confirmando que o caráter associativo é elemento definidor reconhecido pelo poder público.

O decreto 12.784/25, ao prever em seu art. 6º, inciso III, que os empreendimentos de economia solidária podem assumir a forma de “associações destinadas a fomentar a realização de atividades de economia solidária econômicas por seus associados”, reafirma o reconhecimento governamental da adequação do formato associativista. Esta previsão regulamentar não estabelece a associação como única forma jurídica possível, mas a reconhece como uma das naturezas jurídicas legítimas e adequadas para os empreendimentos de economia solidária, ao lado das cooperativas e grupos informais.

A classificação legal do empreendimento de economia solidária como “pessoa jurídica de fins econômicos sem finalidade lucrativa” (art. 4º, parágrafo 2º, LES) corrobora esta interpretação. A aparente contradição entre “fins econômicos” e “sem finalidade lucrativa” resolve-se quando se compreende que o empreendimento de economia solidária exerce atividade econômica (produção, comercialização, prestação de serviços), mas destina seus resultados aos objetivos solidários e comunitários, e não à acumulação capitalista - lógica que é perfeitamente compatível com a natureza associativa.

França Filho (2008) e Singer (2002) defendem que a economia solidária constitui um pluralismo econômico no qual o Estado atua como garantidor das condições para a solidariedade. O reconhecimento do formato associativista pelo legislador (art. 44, parágrafo 2º, CC), pelo regulamentador (art. 6º, inciso III, decreto 12.784/25) e pelo órgão cadastrador (portaria TEM 481/25) materializa esse papel do estado, conferindo segurança jurídica aos milhares de empreendimentos que, há décadas, adotam o formato associativo como instrumento de organização da economia solidária.

5. O projeto de lei 4.784/26 e as cooperativas solidárias 

O PL 4.784/26 define as Cooperativas Solidárias como sociedades sem fins lucrativos e autogestionárias. Contudo, o projeto atribui erroneamente o registro à Junta Comercial. Para conformidade com o art. 1.150 do CC, é imperativo que o texto seja ajustado para prever o registro no Registro Civil das pessoas jurídicas, preservando a natureza civilista do ente.

6. Enquadramento fiscal e a IN RFB 2.335/26

6.1   Estrutura CONCLA e a IN RFB 2.335/26

Os empreendimentos de economia solidária enquadram-se na Estrutura 3 da CONCLA (Entidades sem fins lucrativos). Este enquadramento é ratificado pela Instrução Normativa RFB 2.335/26, em vigor desde 15/7/26, que padroniza as declarações para dispensa de retenção na fonte e recebimento de doações.

A aplicação desta norma aos empreendimentos de economia solidária exige que a “não distribuição de lucros” seja interpretada conforme a doutrina de Singer (2002): os resultados distribuídos não são lucros capitalistas, mas remuneração do trabalho e excedentes da autogestão. O cumprimento dos requisitos do art. 12 da lei 9.532/1997 é essencial para a manutenção da isenção fiscal.

7. Conclusão

As cooperativas solidárias, os bancos solidários e os empreendimentos de economia solidária são, por essência e definição legal, de natureza não lucrativa, simples e precipuamente social. Sua natureza, por determinação legal, compete sua constituição e alterações posteriores ao Registro Civil das pessoas jurídicas, conforme o art. 1150 do CC. A interpretação sistêmica do art. 44, parágrafo 2º, do CC deve permitir a aplicação subsidiária do regime fiscal das associações, garantindo a viabilidade econômica e da gestão de capital e a distribuição equitativa de resultados. A conformidade com a IN RFB 2.335/26 e a Estrutura 3 da CONCLA assegura a higidez fiscal necessária para o fortalecimento do pluralismo econômico no Brasil, transformando a escola Paul Singer em um arcabouço jurídico, o que permite a consolidação de uma nova forma de pensar a economia e o capitalismo.

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BRASIL. Lei 9.532, de 10 de dezembro de 1997. Altera a legislação tributária federal e dá outras providências. Brasília, DF: Presidência da República, 1997.

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BRASIL. Decreto 12.784, de 19 de dezembro de 2025. Regulamenta a Lei 15.068, de 23 de dezembro de 2024, que dispõe sobre os empreendimentos de economia solidária e a Política Nacional de Economia Solidária e cria o Sistema Nacional de Economia Solidária. Brasília, DF: Presidência da República, 2025.

BRASIL. Instrução normativa RFB n° 2.335, de 13 de julho de 2026. Diário Oficial da União, Brasília, DF, 15 jul. 2026.

BRASIL. Projeto de Lei 4.784, de 24 de julho de 2026. Dispõe sobre a criação e o funcionamento de Cooperativas Solidárias, visando a promoção social da cidadania, da organização coletiva mutualista e dos direitos fundamentais de vida digna, conforme especifica. Brasília, DF: Câmara dos Deputados, 2026.

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