STF julga secretaria para resolução consensual de conflitos no TCU

Nesta quinta-feira, 5, o plenário do STF retoma julgamento sobre a constitucionalidade de mecanismos de solução consensual de conflitos no TCU - Tribunal de Contas da União, previstos na instrução normativa 91/22, que disciplina a atuação da SecexConsenso - Secretaria de Controle Externo de Solução Consensual e Prevenção de Conflitos.

A controvérsia envolve os limites da atuação do Tribunal de Contas na celebração de acordos administrativos e a possibilidade de utilização desses mecanismos em procedimentos de controle externo.

Até o momento, os ministros Edson Fachin, relator, e Flávio Dino votaram pela procedência parcial da ação, mas apresentaram entendimentos diferentes sobre os limites da solução consensual no TCU.

Entenda o caso

A ação foi apresentada pelo Partido Novo, que questiona a constitucionalidade da instrução normativa 91/22 do TCU, responsável por disciplinar procedimentos de solução consensual de controvérsias no âmbito do Tribunal.

Segundo a legenda, a iniciativa viola os princípios da legalidade e da moralidade administrativas, além da separação dos Poderes.

A discussão envolve a extensão das competências constitucionais do TCU e os limites de sua atuação na construção de soluções negociadas para conflitos relacionados à Administração Pública.

Votos

Relator da ação, ministro Edson Fachin votou pelo conhecimento da ADPF como ação direta de inconstitucionalidade e, no mérito, pela procedência parcial do pedido.

Para Fachin, os mecanismos de solução consensual previstos na instrução normativa 91/22 somente são constitucionais quando aplicados em processos de tomada de contas especial, conforme o art. 14 da própria norma.

O ministro considerou que esse procedimento possui previsão legal e amparo constitucional no exercício das competências de controle externo do TCU.

Fachin também propôs a modulação dos efeitos da decisão, para preservar os acordos já homologados pelo plenário do Tribunal de Contas até a publicação da ata de julgamento.

Segundo o relator, a medida busca evitar a desconstituição de atos já concluídos, com possíveis consequências para a Administração Pública e terceiros de boa-fé, sem representar validação irrestrita do modelo instituído.

Ministro Flávio Dino também votou pela procedência parcial da ação, mas propôs interpretação conforme à Constituição aos arts. 2º, III, e 5º da instrução normativa.

Para Dino, cabe ao relator de cada processo no TCU decidir sobre a adoção da solução consensual e conduzir a resolução da controvérsia.

Com o relator

Na sessão desta quinta-feira, 5, ministro Cristiano Zanin acompanhou o relator para restringir os mecanismos de solução consensual do TCU aos processos de tomada de contas especial, previstos no art. 14 da instrução normativa 91/22.

Para Zanin, a Constituição atribui ao Tribunal de Contas funções específicas de fiscalização e controle externo, que não se confundem com as competências administrativas do Poder Executivo.

Segundo o ministro, o TCU deve manter posição de independência em relação às atividades que fiscaliza, não podendo participar de negociações sobre matérias que extrapolem suas atribuições constitucionais.

Zanin ponderou que a situação é diferente nos processos de tomada de contas especial, nos quais a controvérsia já está submetida à competência fiscalizatória do Tribunal. Nesses casos, a solução consensual pode substituir uma determinação unilateral, sem afastar a função de controle.

Ao acompanhar Fachin, o ministro propôs ainda quatro condições para a validade dos acordos: observância do regime jurídico-administrativo; fundamentação comparativa das vantagens da solução consensual; preservação do sistema de responsabilização do TCU; e possibilidade de controle judicial posterior.

Zanin também acompanhou a proposta de modulação dos efeitos para preservar os acordos já homologados pelo plenário do TCU até a publicação da ata de julgamento.

Ministro André Mendonça manifestou concordância com o entendimento de Edson Fachin de que os mecanismos de solução consensual do TCU devem ficar restritos aos processos de tomada de contas especial.

Para Mendonça, embora a busca por acordos seja legítima e importante para a Administração Pública, a instrução normativa 91/22 atribuiu ao Tribunal de Contas funções que ultrapassam suas competências constitucionais e alcançam atribuições próprias do Poder Executivo e do Judiciário.

O ministro ressaltou que a legislação brasileira já prevê mecanismos de conciliação administrativa e judicial, inclusive no âmbito da AGU - Advocacia-Geral da União, sem necessidade de atribuir ao TCU a função de um tribunal administrativo de competência ampla.

Segundo Mendonça, o Tribunal de Contas pode participar de soluções consensuais relacionadas às suas atribuições de fiscalização, mas não substituir a Administração Pública na avaliação do mérito de decisões administrativas.

O ministro também concordou com a necessidade de preservar os acordos já celebrados, conforme a modulação proposta por Fachin.

Em relação às condições adicionais sugeridas por Cristiano Zanin, Mendonça destacou a importância de demonstrar as vantagens dos acordos, preservar a responsabilização por eventuais irregularidades e garantir a possibilidade de controle judicial posterior.

Mendonça também manifestou preocupação com a concentração de atribuições no presidente do TCU durante os procedimentos de solução consensual, questão levantada por Flávio Dino.

Embora tenha acompanhado o entendimento de Fachin, o ministro considerou pertinente a ressalva de Dino de que a condução dos acordos deve caber ao relator de cada processo, e não à presidência do Tribunal de Contas.

Segundo Mendonça, caso prevaleça a possibilidade de realização de acordos fora dos processos de tomada de contas especial, será necessário revisar diversos dispositivos da instrução normativa 91/22 que atribuem poderes à presidência do TCU.

Nessa hipótese, defendeu que as propostas de acordo sejam distribuídas a um relator, conforme as regras regimentais, para que ele conduza o procedimento desde o início, evitando a concentração de competências no presidente do Tribunal.

Ministro Nunes Marques também acompanhou Edson Fachin para restringir os mecanismos de solução consensual do TCU aos processos de tomada de contas especial, após reconsiderar o entendimento que havia preparado inicialmente.

Segundo o ministro, seu voto original admitia uma atuação mais ampla do Tribunal de Contas, desde que os procedimentos fossem facultativos e dependessem da concordância das partes envolvidas.

Nessa perspectiva, o TCU funcionaria como espaço institucional de mediação técnica e controle de conformidade, sem substituir a vontade administrativa. Na ausência de consenso, o procedimento seria arquivado.

Nunes Marques afirmou, contudo, que os debates realizados em plenário chamaram sua atenção para a ausência de atribuição constitucional que autorizasse o Tribunal a instaurar procedimentos de conciliação fora de suas competências de controle.

O ministro também considerou relevante a necessidade de vincular os acordos a controvérsias já submetidas ao TCU e de impedir que a negociação ultrapasse os limites da matéria sob fiscalização.

Diante desses argumentos, anunciou que reajustaria seu voto para acompanhar Fachin, incorporando as considerações apresentadas pelos demais ministros.

Quanto à condução dos procedimentos, Nunes Marques defendeu a possibilidade de manutenção de uma estrutura de conciliação vinculada à presidência do TCU, observando que modelos semelhantes existem no STF, na AGU e em outros tribunais.

Ministro Luiz Fux divergiu de Edson Fachin e acompanhou Flávio Dino para admitir a utilização dos mecanismos de solução consensual do TCU também fora dos processos de tomada de contas especial.

Para Fux, a busca por acordos constitui diretriz aplicável tanto aos processos judiciais quanto aos administrativos, e o Tribunal de Contas possui prerrogativas institucionais que lhe permitem organizar estruturas destinadas à resolução consensual de conflitos.

O ministro destacou que os Poderes Executivo e Judiciário já utilizam mecanismos de conciliação para solucionar controvérsias de interesse público e considerou que o TCU também pode adotar esse modelo.

Segundo Fux, a atuação consensual do Tribunal de Contas pode contribuir para reduzir a judicialização e assegurar maior eficiência na resolução de conflitos.

O ministro condicionou, contudo, a constitucionalidade desses procedimentos à participação da AGU - Advocacia-Geral da União e ao referendo dos acordos pelo plenário do TCU.

Com essas ressalvas, acompanhou a divergência de Flávio Dino, afastando a limitação dos mecanismos consensuais exclusivamente aos processos de tomada de contas especial.

• Processo: ADPF 1.183