Como sabemos, os diversos órgãos supremos de controlo das finanças públicas, internacionalmente conhecidos pelas expressões SAI - Supreme Audit Institutions, ISC - Institutions Suprêmes de Contrôle de Finances Públiques ou EFS - Entidades Fiscalizadoras Superiores, pese embora possuam elementos comuns, são muito diversos entre si, quanto à sua estrutura, organização e funções.
Tal diversidade encontra origem e explicação em vários fatores, históricos, sociais, políticos e, também naturalmente, quanto à sua génese face aos diversos sistemas jurídicos de que emergem.
Não irei procurar aqui fazer uma análise desses fatores, mas apenas deixar a nota de que se me afigura que pese embora tais diferenças estruturais, orgânicas e funcionais, ainda assim aquilo que une tais órgãos supremos ou que permite agrupá-los, nomeadamente no âmbito da INTOSAI - International Organisation of Supreme Audit Institutions, é mais forte que aquilo que os separa ou distingue (facto bem evidenciado pelos atuais 195 membros da INTOSAI).
São em regra apontadas a tais órgãos supremos de controlo das finanças públicas, as seguintes características comuns: serem órgãos independentes (no plano jurídico-político e técnico), serem órgãos públicos e integrados no aparelho de Estado (por vezes com estatuto constitucional e até de órgão de soberania), terem funções e poderes de controlo financeiro externo (independente do Governo e da administração) e exercerem um controlo supremo (no sentido de não estarem sujeitos a instruções nem a revisão ou revogação, por parte de outro órgão, no domínio das suas funções).
A diversidade destas instituições, em termos estruturais, organizativos e funcionais, permite agrupá-las em dois grandes sistemas.
O sistema de “Auditor Geral”, tipicamente de origem anglo-saxónica, caracterizado por ser um órgão singular, com exercício de funções de auditoria, privilegiando o controlo da boa gestão financeira, funcionando como órgão independente, embora em regra em articulação com os Parlamentos.
O sistema de “Tribunal de Contas”, caracterizado pela sua natureza colegial e em regra integrado no poder judicial, com exercício de funções de auditoria mediante controlo concomitante ou sucessivo e funções jurisdicionais, máxime de julgamento de responsabilidades financeiras, mas, nalguns casos, como é o caso do Tribunal de Contas de Portugal, também de controlo exercido à priori (a denominada fiscalização prévia).
Pese embora aqueles dois grandes sistemas, Auditor Geral/Tribunal de Contas, constata-se que muitos Estados instituíram um sistema, que poderemos designar de misto, combinando características de um sistema e de outro, nomeadamente instituindo Tribunais de Contas, com natureza colegial, exercendo funções de auditoria suprema, mas sem poderes jurisdicionais.
Naturalmente que devemos respeitar e compreender as opções de cada País sobre o modelo de órgão supremo de controlo das finanças públicas que considera ser o mais adequado para lograr tal controlo.
Mas afigura-se-me que, num contexto em que assegurar o primado da legalidade seja tão importante ou necessário como controlar a eficiência da atividade financeira, o melhor sistema é aquele que combina funções de auditoria e funções jurisdicionais.
Com efeito, o sistema de auditor geral, de mero controlo da boa gestão financeira ou o sistema misto, de Tribunal de Contas colegial, mas sem funções jurisdicionais, não escapam imunes à crítica de que podem ser considerados, como o referiu o professor Gomes Canotilho, na conferência que proferiu na V Assembleia Geral da Organização das Instituições Superiores de Controlo da CPLP, no Porto, em 2008, como um “cavaleiro(s) sem espada”.1
No que tange aos desafios internos dos Tribunais de Contas, há alguns desafios que poderemos dizer que são comuns a todas as instituições superiores de controlo, embora eventualmente com mais necessidade de afirmação ou visibilidade naqueles que têm também funções jurisdicionais.
Nesses desafios comuns, um se me afigura da máxima relevância: conseguir afirmar e manter sempre uma postura de absoluta independência.
Com efeito, sem prejuízo da interdependência e cooperação que possa e deva existir, entre os Tribunais de Contas e outros poderes soberanos do Estado, nomeadamente o relacionamento e cooperação com os Parlamentos, é crucial que as análises, apreciações e recomendações do Tribunal, no âmbito das suas funções de controlo, se situem exclusivamente no domínio jurídico e técnico.
Ainda nesses desafios comuns, um outro vem assumindo cada vez mais um destacado relevo, que se prende com a ética, em termos de uma exigência muito grande e de uma prática irrepreensível.
Com efeito, através da assunção plena de elevados padrões e valores éticos e de condutas conformes com os mesmos, os Tribunais de Contas poderão ser, não só uma referência para outras instituições, nomeadamente públicas, como terão uma natural autoridade e legitimidade, para poder aferir comportamentos que, neste domínio, da gestão da coisa pública, não respeitem os valores inerentes a comportamentos e condutas éticas.
Mas há desafios internos que poderemos considerar que são específicos dos Tribunais de Contas com funções jurisdicionais, desde logo o de lograr alcançar uma afirmação plena do valor da imparcialidade.
Uma vez que o julgamento de responsabilidades financeiras pode ter por base, e tem frequentemente, factos evidenciados em relatórios das ações de controlo do próprio Tribunal de Contas, é necessário assegurar e garantir uma absoluta imparcialidade e isenção por parte do órgão ou instância que leva a cabo o julgamento.
Uma boa forma de começar por conseguir moldar tais características é atribuir a legitimidade ativa, para requerer o julgamento de responsabilidades financeiras, ao Ministério Público, mas também a outras instituições - v.g. “os órgãos de direção, superintendência ou tutela sobre os visados” ou “os órgãos de controlo interno responsáveis pelos relatórios” das suas ações - em termos alternativos ou subsidiários. Quiçá mesmo é de equacionar conferir tal legitimidade ativa, a simples cidadãos ou associações, com consagração do direito de ação popular.
Além disso é crucial estabelecer uma separação total entre a instância ou órgão que procede às ações de controlo e identifica as situações de eventuais infrações financeiras e a instância ou órgão que realiza o julgamento, por forma a que quem averigua e faz recolha de evidência seja órgão distinto daquele que procede ao julgamento, para que este não fique contaminado por aquela atividade e possa estar em condições ideais de levar a cabo este julgamento, de forma imparcial e isenta.
Um outro aspeto a salvaguardar, não menos importante, é o conjunto de regras que deve observar o procedimento jurisdicional conducente ao julgamento de responsabilidades financeiras.
Temos como certo que o conjunto dos procedimentos do processo jurisdicional de efetivação de responsabilidades financeiras deve observar e garantir um processo justo e equitativo, nos termos exigidos pelo art. 6.º da Convenção Europeia dos Direitos do Homem, conferindo todas as garantias de defesa aos demandados. Entre essas garantias, são essenciais e, por isso, não podem deixar de estar consagradas, o direito do demandado a ser representado por advogado, assim como o direito a apresentar a sua defesa, mediante contestação e o direito a apresentar e requerer provas, pessoais e documentais, entre as quais o direito a poder prestar depoimento pessoal em audiência.
Por outro lado, a realização do julgamento de responsabilidades financeiras e a prolação da decisão ou sentença, emergente do mesmo, são também cruciais.
Desde logo no que tange a assegurar-se que à realização de julgamento preside um juiz, com garantias estatutárias de poder julgar com independência - julgar apenas segundo a Constituição e a lei e não estar sujeitos a ordens ou instruções, salvo o dever de acatamento pelos tribunais inferiores das decisões proferidas, em via de recurso, pelos tribunais superiores - com irresponsabilidade - não poderem ser responsabilizados pelas suas decisões, salvo os casos excecionais de responsabilidade civil, criminal ou disciplinar - e, idealmente, garantias de inamovibilidade ou, pelo menos, de estabilidade, com um mandato longo, previamente fixado por lei e, neste caso, não renovável.
Mas também garantias quanto à realização de um julgamento público, comportando uma audiência, com publicidade, por forma a permitir o controle dos cidadãos em relação a esse ato de realização de justiça e com gravação das provas produzidas no decurso da audiência.
A decisão final ou sentença, emergente desse julgamento, deve ser fundamentada, quer em termos de facto, com análise crítica das provas que estiveram na base da convicção do julgador para julgar os factos como provados ou não provados, quer em termos de direito, por forma a que pelos seus termos, isto é, pela sua fundamentação, o Tribunal consiga justificar a realização da justiça que na sentença se procura fazer.
Além disso, deve ser assegurado o direito ao recurso dessa sentença, quer em termos de matéria de facto, quer em termos da aplicação do direito que nela for feita, devendo a competência para apreciação desse recurso caber a uma instância superior, composta por um tribunal coletivo formado, no mínimo, por três juízes.
Relativamente aos desafios externos dos Tribunais de Contas, com funções jurisdicionais, creio que os maiores desafios se situam, regra geral, numa área atinente àquilo que deveria ser o seu conjunto natural de competências, as quais não estão no seu domínio, porquanto essas competências, quando não estão estabelecidas constitucionalmente, são fixadas pelo legislador comum.
Naturalmente que a especificidade de cada País pode determinar que esses desafios externos sejam diferentes, ou mais prementes, em determinado momento, uns do que os outros.
É aliás paradigmático disto mesmo, o recente desafio externo que o Tribunal de Contas de Portugal está enfrentando atualmente, com uma proposta de lei (nº 72/XVI/1.ª), em discussão no Parlamento português e que, caso venha a ser aprovada nos termos em que foi apresentada pelo Governo reduzirá, em muito, as competências jurisdicionais deste Tribunal, nomeadamente nos domínios da fiscalização prévia e de julgamento de responsabilidades financeiras2.
Em jeito de conclusão
Perante estes desafios internos e externos com que os Tribunais de Contas, com funções jurisdicionais, se defrontam - e outros desafios seguramente relevantes se poderiam enunciar, nomeadamente sobre os seus sistemas de informação e uso de inteligência artificial, bem como no que tange à qualificação dos seus recursos humanos -, o que é que aqueles Tribunais e os que aí exercem funções podem fazer?
Creio que a resposta é simples.
Em relação aos desafios internos, manter sempre uma atuação independente, imparcial e rigorosa, com um exercício de funções pautado por critérios jurídicos e técnicos, de aperfeiçoamento constante, sem cair em tentações de enveredar por análises ou considerações político-legislativas, dado que esse não é o seu domínio.
Por outro lado, estar constantemente vigilante, no sentido de preservação de uma irrepreensível atuação do Tribunal e de todos os que aí exercem funções, pautada pela observância dos princípios e valores da ética e da deontologia.
No que tange aos desafios externos, como disse, não estão no nosso domínio de resolução e perante eles, alguns podem tender a considerar que devemos “moderar” as nossas tomadas de decisão, para evitar “consequências negativas”, nomeadamente por parte do poder político-legislativo, de procurar limitar ou reduzir as competências dos Tribunais de Contas.
Não acompanho tal perspetiva, desde logo porque creio que o futuro dos Tribunais de Contas, mesmo aqueles com funções jurisdicionais, depende mais deles próprios, do que de circunstâncias ou entidades externas.
Mas acima de tudo não acompanho tal perspetiva porque isso seria perder as características inerentes aos Tribunais, enquanto órgãos de soberania, com juízes dotados do poder de julgar com independência, não para privilégio deles, juízes, mas para garantia dos cidadãos.
Por isso, os Tribunais de Contas, com funções jurisdicionais, têm que continuar a exercer essas funções, com aquelas características, de independência, imparcialidade e isenção, mas também, comunicando aos cidadãos, com o máximo de rigor e transparência, o modo como desempenham a sua missão, por forma a que estes cidadãos tenham informação suficiente para serem exigentes com todos - incluindo o legislador - na criação de condições para o escrutínio de todo os que têm a seu cargo a gestão de dinheiros e valores públicos.
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1. Conferência “O Tribunal de Contas como Instância Dinamizadora do Princípio Republicano”, proferida na V Assembleia Geral da Organização das Instituições Superiores de Controlo da CPLP , Porto, 8 e 9 de maio de 2008, pág. 34.
2. Sobre as consequências desta Proposta de Lei tive oportunidade de as analisar, recentemente, no artigo “Reforma ou Extinção do Tribunal de Contas?”, in Revista de Direito Local, n.º 50/2026 - Abril/Junho, págs. 7/22.