1. Introdução
O CNJ, com fundamento no art. 103-B da Constituição Federal, tem a competência de editar atos normativos voltados à organização administrativa do Poder Judiciário e à padronização de rotinas e procedimentos, visando ao aperfeiçoamento da prestação jurisdicional, em consonância com os princípios da eficiência, impessoalidade e moralidade.
Nesse contexto o CNJ buscou editar o provimento 216 de 09 de março de 2026, com o objetivo de estabelecer diretrizes para o processamento da recuperação judicial e da falência do produtor rural, dirigidas a juízes de 1º grau. Sua exposição de motivos invoca a necessidade de apoio do CNJ à correta aplicação da lei 11.101/05, após as alterações da lei 14.112/20, com o declarado objetivo de assegurar segurança jurídica, estabilidade econômica do setor agropecuário e adequada consideração dos impactos da recuperação judicial do produtor rural sobre o agronegócio.
Embora a finalidade de uniformização e orientação seja legítima, a análise do texto evidencia que, em diversos pontos, o provimento 216 ultrapassa a disciplina de aspectos meramente procedimentais ou a simples sistematização da legislação. Passa a inovar na ordem jurídica, cria obrigações não previstas em lei, restringe direitos do produtor rural e impõe deveres a magistrados e administradores judiciais em desconformidade com o regime da lei 11.101/05.
O presente artigo busca demonstrar que tais extrapolações configuram inconstitucionalidade, por violação ao princípio da legalidade, à reserva de lei e à separação de poderes.
2. Natureza jurídica dos atos normativos do CNJ e limites de sua competência
As resoluções e provimentos do CNJ são atos normativos primários, pois têm fundamento direto na Constituição (art. 103-B, § 4º). Não se confundem com regulamentos infralegais dependentes de lei, mas de toda forma a Constituição não conferiu ao CNJ poder para substituir o legislador ordinário ou contrariar a disciplina legal vigente.
O STF tem reiteradamente afirmado que o CNJ: (i) não exerce controle de constitucionalidade de leis; (ii) não pode afastar lei sob alegação de inconstitucionalidade; e (iii) não está autorizado a editar atos normativos que contrariem leis federais ou inovem em matéria reservada à lei.
Os atos normativos do CNJ devem, portanto, limitar-se à organização administrativa e procedimental, à uniformização de rotinas e à concretização de princípios constitucionais na estrutura do Judiciário.
Quando uma resolução ou provimento do CNJ colide com lei federal, a discussão extrapola a mera ilegalidade e ingressa no plano da inconstitucionalidade, por violação direta à repartição de competências da Constituição, em especial quanto à função legislativa do Congresso Nacional (art. 48 da CF) e quanto à própria delimitação de poderes do CNJ.
3. Caráter vinculante das diretrizes e dimensão disciplinar
O provimento 216 CNJ/26 dispõe, em seu art. 1º, que as diretrizes nele contidas “deverão” ser observadas pelos magistrados. A forma verbal imperativa, somada à natureza vinculante dos atos do CNJ, leva à conclusão de que o descumprimento injustificado pode ser enquadrado como infração ética ou funcional pelos órgãos correicionais.
A desobediência reiterada às orientações normativas do CNJ pode gerar responsabilização disciplinar do juiz, com aplicação das sanções previstas na lei orgânica da magistratura e nos regulamentos internos.
O Código de Ética da Magistratura Nacional exige que o magistrado observe, além da Constituição e das leis, os atos normativos dos órgãos de cúpula do Judiciário, de modo que a violação consciente e reiterada de provimentos do CNJ tende a caracterizar desvio ético e funcional.
Nesse cenário, se o provimento 216 contiver disposições inconstitucionais ou ilegais, o juiz é colocado diante de um dilema: cumprir a Constituição e a lei, afastando a aplicação do ato do CNJ, ou seguir o provimento 216 para evitar responsabilização disciplinar, ainda que à custa da violação de direitos dos jurisdicionados e do regime jurídico legalmente instituído.
4. Dispositivos meramente reiterativos da lei 11.101/05
Parte relevante do conteúdo do provimento 216 CNJ/26 limitou-se a reproduzir ou sistematizar a legislação, especialmente a lei 11.101/05, com as modificações da lei 14.112/20.
É o caso, por exemplo, dos arts. 2º, 3º, 5º, 6º, 7º, 8º (quanto ao conteúdo mínimo da petição inicial), 9º, 10 (caput), 13, 16, 17, 18 e 19, que em essência apenas reiteram exigências legais relativas à aplicação dos arts. 48 a 51 da lei 11.101/05 ao produtor rural, aos requisitos de exercício regular da atividade, à consolidação processual, ao plano especial, ao parcelamento de custas e às regras gerais de processamento.
Nesses pontos, o provimento 216 permanece dentro dos limites da função organizadora e orientadora, esclarecendo e sistematizando comandos legais, sem inovação substancial.
O problema, contudo, surge nos dispositivos que ultrapassam a repetição da lei, instituindo obrigações, vedações e condicionamentos sem respaldo legislativo, em manifesta extrapolação da competência normativa do CNJ.
5.1. Exigência de laudo operacional detalhado na petição inicial (art. 8º, parágrafo único)
O parágrafo único do art. 8º do provimento 216 impõe ao produtor rural, como condição para a recuperação judicial, a apresentação de laudo que ateste: as condições operacionais da atividade (estado de maquinário, instalações, pastos, granjas, silos, etc.); as garantias constituídas sobre safras presentes e futuras; os semoventes destinados à pecuária; a perspectiva de colheita no ciclo vigente, considerando fatores agronômicos, climáticos e logísticos; a perspectiva de produção pecuária.
Essa exigência não encontra respaldo na lei 11.101/05, que já disciplina, de forma exaustiva, os documentos que devem instruir a petição inicial de recuperação judicial (art. 51) e, no caso específico do produtor rural, o art. 48, §§ 2º e 3º, e o art. 51-A.
Ao criar obrigação documental adicional, de alto grau de complexidade técnica, o provimento 216: 1. Inova no ordenamento sem amparo legal, impondo condição de procedibilidade não prevista em lei; 2. Cria grave obstáculo prático ao produtor rural, que, culturalmente, muitas vezes não dispõe de estrutura administrativa sofisticada; 3. Impõe a contratação de profissionais especializados, gerando custos elevados para um devedor já em crise, o que contraria a própria finalidade da recuperação judicial como instrumento de superação da crise econômico-financeira.
Há, portanto, violação ao princípio da legalidade (art. 5º, II, da CF) e desrespeito ao regime legal exaustivo dos requisitos da petição inicial, estabelecido pelo legislador.
5.2. Exigência de ECF e registros contábeis para pessoa jurídica de produtor rural inativa na prática (art. 4º)
O provimento 216 reproduz a regra de que, para a pessoa jurídica de produtor rural que existe há mais de dois anos, há exigência de demonstrações contábeis, como a ECF - Escrituração Contábil Fiscal. A problemática surge quando se trata do produtor rural que, embora tenha constituído pessoa jurídica há mais de dois anos, não a utiliza efetivamente, realizando toda sua movimentação econômica pela pessoa física.
A partir da literalidade do provimento 216, poderia se concluir que, na ausência de ECF e registros contábeis formais da pessoa jurídica, o pedido de recuperação judicial deveria ser indeferido.
Contudo a lei 11.101/05, em especial após a reforma da lei 14.112/20, buscou justamente ampliar a proteção ao produtor rural, reconhecendo suas peculiaridades e permitindo, inclusive, o cômputo de tempo de exercício da atividade anterior ao registro.
A interpretação excessivamente rígida da exigência contábil, na forma como estabelecida no provimento 216, desconsidera a realidade do produtor rural que opera predominantemente como pessoa física e pode inviabilizar o acesso ao instituto.
5.3. Indevida restrição subjetiva ao produtor rural que atua mediante arrendamento de áreas rurais (art. 10, § 2º)
O § 2º do art. 10 do provimento 216 veda, na prática, o acesso à recuperação judicial de sujeitos que apenas arrendam áreas rurais, ou participam de sociedades de exploração rural, sem exercerem “pessoalmente, sob risco próprio, a atividade rural”. Essa vedação não encontra amparo na lei 11.101/05.
A lei de recuperação judicial, não distingue o produtor rural em função de ele ser proprietário, arrendatário ou parceiro, tampouco exige que a atividade seja exercida “pessoalmente”, no sentido de trabalho físico direto do titular.
O foco da lei, em matéria de recuperação judicial do produtor rural, é o exercício profissional, organizado e habitual da atividade econômica, e a existência de empresa ou atividade econômica organizada, seja na pessoa física ou jurídica.
Nada impede, portanto, que o produtor rural utilize mão de obra de empregados, explore a atividade por meio de arrendamento, ou organize-se em sociedades de exploração rural.
Ao vedar ou restringir o acesso desses sujeitos à recuperação judicial, o Provimento 216 CNJ/2026 cria requisito subjetivo não previsto em lei, violando o princípio da legalidade.
5.4. Invasão do mérito econômico e afronta ao art. 51-A, § 5º, da lei 11.101/05 (art. 10, §§ 3º e 5º)
O § 3º do art. 10 do provimento 216 determina que a constatação prévia considere a perspectiva de safra; a “viabilidade da continuidade da atividade produtiva”; as condições econômicas, operacionais e climáticas que influenciam diretamente a produção.
Já o § 5º impõe ao AJ - administrador judicial a emissão de opinião sobre a “perspectiva da colheita no ciclo vigente, considerando fatores agronômicos, climáticos e logísticos”, impondo verdadeira análise futurológica multidisciplinar.
Tais dispositivos se chocam com o § 5º do art. 51-A da lei 11.101/05, que veda o indeferimento da recuperação judicial com base em análise econômica do devedor na fase de constatação prévia. Nessa etapa inicial, a constatação visa a verificar a regularidade formal e a existência mínima da atividade, não cabendo juízo de mérito profundo sobre a viabilidade econômico-financeira do devedor.
Ao impor critérios de “viabilidade” como elemento central da constatação, o provimento 216 acaba por permitir a antecipação indevida de um juízo de ordem econômica que a lei reserva aos credores, além de conferir ao magistrado e ao AJ um poder discricionário amplo para afastar pedidos de RJ com base na análise de cenários produtivos, climáticos e de safra.
Além de ilegal, trata-se de medida que, na prática, reduz o espaço de decisão dos credores - verdadeiros destinatários do risco econômico - e fragiliza o princípio da preservação da empresa.
5.5. Limitação à atuação do perito e vedação à nomeação (art. 10, § 11)
O § 11 do art. 10 do provimento 216 estabelece que o magistrado não poderá nomear como administrador judicial ou perito o mesmo profissional que realizou a constatação prévia. A lei 11.101/05 não contém qualquer previsão nesse sentido.
A introdução dessa proibição por ato do CNJ, claramente restringe a liberdade do juiz na escolha do profissional de confiança, além de criar regra de impedimento ou incompatibilidade não contemplada na legislação, interferindo na estrutura do processo recuperacional sem base legal.
Trata-se de mais uma inovação normativa que vai além da disciplina procedimental e ingressa no campo reservado à lei.
5.6. Restrição à noção de bens de capital essenciais, em contrariedade à jurisprudência do STJ (art. 11, § 1º)
O art. 11, § 1º, do provimento 216 impõe interpretação restritiva ao conceito de bens de capital essenciais, vedando a aplicação da exceção a direitos creditórios, a bens incorpóreos, e ao produto da atividade empresarial.
Entretanto, a 3ª turma do STJ, no julgamento do REsp 2.218.453/AL, admitiu, alinhada ao princípio da preservação da empresa, que contratos essenciais possam ser considerados analogicamente como bens de capital essenciais para fins de proteção em sede de RJ.
Ao vedar, de forma apriorística e generalizada, a qualificação de determinados ativos como essenciais, o provimento 216, acaba por contrariar a interpretação evolutiva da legislação feita pelo STJ, além de fragilizar a função de preservação da empresa, ao permitir a constrição ou retirada de ativos que, embora não sejam “máquinas” ou “equipamentos”, são vitais à continuidade da atividade, e finalmente assim agindo o CNJ excede os limites da sua competência, substituindo a hermenêutica judicial e a jurisprudência superior por uma regra administrativa rígida.
5.7. Ampliação indevida das atribuições do administrador judicial e aumento de custos ao devedor (art. 12 e §§)
O art. 12 do provimento 216 determina que o administrador judicial inclua em seu RMA - Relatório Mensal de Atividades uma série de análises específicas da atividade rural, inclusive quanto à viabilidade da produção, a estimativas de produtividade, a perspectivas de comercialização, a fatores agronômicos, climáticos e logísticos relacionados à safra.
Os §§ 1º e 2º cogitam e incentivam a contratação de profissional técnico para acompanhamento da safra, exigindo laudos com estimativas detalhadas de produtividade e comercialização.
Embora a busca por informações qualificadas seja compreensível, o Provimento 216 acaba por introduzir obrigações não previstas na lei 11.101/05 para o RMA, convertendo o AJ em avaliador técnico-agronômico, função alheia ao núcleo de suas atribuições.
Além disso, passa a exigir pareceres multidisciplinares de alto custo, que serão suportados, em última instância, pelo devedor já em crise.
Por isso, na fatispécie, há uma vez mais inovação normativa, aumento indevido de custos processuais e desvio da finalidade da recuperação judicial para um modelo excessivamente tecnocrático, sem respaldo legal.
5.8. Inclusão de créditos não sujeitos mediante concordância do credor (art. 14)
O art. 14 do provimento 216 permite, em síntese, que créditos legalmente não sujeitos à recuperação judicial sejam incluídos no procedimento, desde que haja concordância do credor.
A lei 11.101/05 define, de forma clara, quais créditos se sujeitam e quais não se sujeitam à recuperação judicial. A modificação desse regime não disponível por acordo entre as partes no que diz respeito à sujeição ou não sujeição para fins de quórum legal e regime de votação.
Ainda que se possa discutir a possibilidade de o credor “aderir” voluntariamente aos efeitos econômicos do plano, isso não o transforma, automaticamente, em crédito sujeito para fins de composição de classes, contagem de quórum de aprovação, e vinculação aos efeitos cogentes da decisão de concessão.
Ao admitir que um crédito não sujeito se torne sujeito por simples concordância do credor, o provimento 216, acaba por alterar o regime legal de sujeição objetiva e subjetiva previsto na lei 11.101/05, criando potencial desequilíbrio, gerando distorções no quórum e no resultado da AGC.
5.9. Atos cooperativos (art. 15) e a extrapolação interpretativa
O art. 15 do Provimento 216, ao tratar dos créditos excluídos, faz referência aos atos cooperativos “praticados sob mutualismo e que não envolvam operações de crédito”. Ainda que esse enunciado procure refletir a legislação cooperativista e a jurisprudência, ao detalhar a natureza do ato cooperativo, o provimento corre o risco de cristalizar interpretação restritiva ou ampliativa à margem da lei, vincular juízes a um conceito normativo de “ato cooperativo” que deveria ser objeto de interpretação judicial casuística, à luz da lei.
A discussão sobre o artigo referido, está sendo inclusive, objeto do pedido de providências 000.1935-67.2026.2.00.0000, manejado pela OCB - Organização das Cooperativas do Brasil, no qual foi concedida liminar reconhecendo a existência de possível violação ao princípio da legalidade, exatamente em razão de extrapolação da competência normativa do CNJ.
5.10. Criação de penalidades ao administrador judicial não previstas em lei (art. 20)
O art. 20 extrapola a competência normativa ao criar penalidades específicas ao administrador judicial, não previstas na lei 11.101/05, não cabendo a ato administrativo criar novo tipo sancionatório ou ampliar o regime de responsabilidade.
Nessa medida, o provimento 216 mais uma vez ultrapassa a fronteira entre a regulamentação procedimental e a inovação material em sede sancionatória.
6. Dimensão constitucional: violação à legalidade, separação dos poderes e reserva de lei
A partir do conjunto de dispositivos analisados, evidencia-se que o provimento 216 CNJ/26, em vez de se limitar a orientar a aplicação da lei 11.101/05, em múltiplas passagens cria deveres não previstos em lei, revelando evidente inconstitucionalidade formal, por extrapolação da competência do CNJ ao legislar, de fato, sobre matéria reservada à lei, e material, por violação de princípios constitucionais, especialmente legalidade.