A lei 11.101/05 inaugurou um novo paradigma no direito da Insolvência brasileiro, conferindo ao empresário devedor, até agora, a melhor alternativa para o soerguimento de sua atividade em cenário de crise: a recuperação judicial ou extrajudicial.
Dentre as inúmeras dívidas que podem ser contraídas por um empresário, não é raro que as obrigações tributárias estejam entre as primeiras a serem inadimplidas. Isso porque a interrupção do pagamento de empregados e fornecedores tende a inviabilizar a continuidade da própria atividade empresarial, ao passo que a dívida fiscal, historicamente, foi compreendida como passivo de mais fácil alongamento – Como exemplo, o tempo médio de tramitação das execuções fiscais é de 7 anos e 9 meses, três vezes o tempo médio das demais classes processuais (CNJ, 2024).
Todavia, embora essa fosse a prática usual, é importante consignar que a lei 11.101/05, em sua redação originária, embora não submetesse os créditos tributários aos efeitos da recuperação judicial – a medida que de acordo com o art. 187 do CTN, a cobrança judicial do crédito tributário não se sujeita a concurso de credores ou habilitação em recuperação judicial, falência, concordata, inventário ou arrolamento - estabeleceu, em seus arts. 57 e 58, a exigência de apresentação, pela devedora, de CND - certidão negativa de débitos fiscais como requisito para a concessão da recuperação judicial.
Assim, desde a origem do sistema, o crédito fiscal ocupou posição peculiar: não se submetia ao plano de recuperação, tampouco à novação imposta aos credores concursais, mas, ao mesmo tempo, a regularidade fiscal da devedora era alçada a requisito formal para a concessão da recuperação judicial, revelando a presença ambígua do fisco no regime de insolvência empresarial.
Contudo, considerando a previsão do art. 68 da lei 11.101/051, cumulada com o art. 155-A do CTN2, consolidou-se, desde o início da vigência da LREF - lei de recuperação de empresas e falência, entendimento jurisprudencial3 e doutrinário pela inexigibilidade da certidão de regularidade fiscal como requisito para a concessão da recuperação judicial, em razão da necessidade de edição de lei específica que disciplinasse o parcelamento tributário das empresas em recuperação.
Visando a regulamentação desta situação, foi promulgada a lei 4.112/20, que reformou parcialmente a lei 11.101/05 e a modernizou em diversos aspectos, conferindo novo tratamento ao tema, tendo a legislação previsto novas possibilidades de negociação do passivo fiscal com a fazenda nacional.
A reforma buscou superar a dissociação histórica entre recuperação judicial e regularização tributária, criando mecanismos que permitissem à empresa em crise equacionar seu passivo fiscal sem comprometer a reorganização concursal - viabilizando, assim, um soerguimento que também contemplasse os débitos tributários.
Como exemplo, a legislação passou a admitir condições mais alongadas de parcelamento para empresas em recuperação judicial, com possibilidade de pagamento de débitos federais em até 120 prestações mensais, nos termos dos arts. 10-A e 10-C da lei 10.522/02, com redação conferida pela lei 14.112/20.
Posteriormente, o regime das transações tributárias foi ampliado para admitir, em determinadas hipóteses, a utilização de créditos decorrentes de prejuízo fiscal e base de cálculo negativa da CSLL para liquidação parcial do passivo, especialmente a partir da lei 14.375/22, que alterou a lei 13.988/20.
Também foram previstas condições específicas para débitos de natureza mais sensível, como aqueles sujeitos à retenção na fonte, desconto de terceiros, sub-rogação e IOF retido e não recolhido, antes submetidos a maiores restrições.
A lógica da reforma, portanto, foi inaugurar um regime fiscal próprio para o devedor em recuperação, mais flexível que o parcelamento ordinário e teoricamente compatível com a preservação da empresa.
Essa promessa de equilíbrio, contudo, não tardou a se revelar ilusória. O que se seguiu foi um movimento coordenado - legislativo, institucional e jurisprudencial - de reforço das prerrogativas fiscais no ambiente da insolvência, que progressivamente esvazia a lógica negocial da transação e reposiciona o fisco como vetor de pressão sobre a empresa em crise, e não como credor interessado em sua recuperação.
Se, em um primeiro momento, a transação foi apresentada como instrumento de composição racional do passivo fiscal, capaz de compatibilizar a preservação da empresa com a tutela do crédito público, o movimento mais recente revela uma inflexão: a regularização tributária deixa de ser apenas uma via de reorganização do passivo e passa a funcionar como verdadeiro filtro de viabilidade da empresa em crise.
Esse movimento se intensifica com a instituição do chamado Código de Defesa do Contribuinte, pela lei complementar 225/26, que, embora concebido sob a premissa de reorganizar a relação entre fisco e contribuinte, introduziu no sistema tributário nacional a polêmica figura do devedor contumaz.
Nos termos do novo diploma, considera-se devedor contumaz o sujeito passivo cujo comportamento fiscal se caracteriza pela inadimplência substancial, reiterada e injustificada de tributos, conforme previsão do art. 11. A classificação, entretanto, não decorre da simples existência de débitos fiscais, pois depende de processo administrativo próprio, com prévia notificação do contribuinte, oportunidade de regularização ou apresentação de defesa, nos termos do art. 12.
Uma vez reconhecida a contumácia, o art. 13 da mesma lei autoriza a imposição de consequências severas, como a restrição à fruição de benefícios fiscais, a vedação à participação em licitações e à contratação com o poder público, a declaração de inaptidão cadastral e, de modo especialmente relevante para o sistema de insolvência, o impedimento de propor ou prosseguir em recuperação judicial, facultando-se à fazenda pública requerer a convolação da recuperação em falência.
O problema, ainda, é que esses requisitos, analisados à luz da realidade da insolvência empresarial, tendem a ser preenchidos pela esmagadora maioria das empresas em recuperação judicial. A inadimplência substancial e reiterada é, por definição, traço comum de quem acumula passivo fiscal ao longo de uma crise prolongada.
Quanto ao requisito da "injustificabilidade" – aparentemente o filtro que salvaguardaria o devedor legítimo –, sua aferição caberá à própria administração, em processo administrativo marcado pela assimetria entre um fisco estruturado e uma empresa sem caixa e frequentemente sem capacidade de resistir com efetividade.
Na prática, portanto, a figura do devedor contumaz não foi desenhada para identificar o inadimplente estratégico: foi desenhada de um modo que o inadimplente estratégico e a empresa em crise genuína cabem no mesmo molde.
A criação dessa categoria representa mudança sensível para o direito da Insolvência. O risco, está em aproximar indevidamente duas realidades distintas: de um lado, a empresa recuperável que, em meio à crise, acumula passivo fiscal; de outro, o agente econômico que estrutura sua atuação concorrencial sobre a inadimplência tributária sistemática.
Se essa distinção não for feita com o devido cuidado, a figura do devedor contumaz pode converter-se em instrumento impeditivo à reestruturação de empresas viáveis, permitindo que a mera inadimplência fiscal, comum em cenários de insolvência, seja interpretada como indicativo de desvio estrutural da atividade empresarial.
Esse endurecimento também aparece, de forma expressiva, no acórdão 2.670/25 do tribunal de contas da união, que, ao examinar a governança das transações tributárias, entendeu pela existência de falhas relevantes de transparência, padronização, monitoramento e controle dos acordos celebrados pela PGFN e pela receita federal.
Embora essas diretrizes se justifiquem sob a ótica da proteção do erário e da uniformidade administrativa, seus efeitos práticos não são neutros para empresas em crise. Ao endurecer demasiadamente os critérios utilizados na celebração de transações fiscais, especialmente no que se refere à utilização de prejuízo fiscal e de base de cálculo negativa (sabidamente “grande trunfo” para viabilizar os acordos de repactuação), o TCU contribui para tornar mais rígido o ambiente das transações fiscais, reduzindo a margem de negociação justamente no momento em que a flexibilidade se mostra essencial à reorganização do passivo da empresa em crise, seja ele concursal ou extraconcursal, fiscal ou não.
Paralelamente, o fortalecimento do papel do Fisco passa também pelo campo falimentar. Em decisão recente, no REsp 2.196.073/SE, de relatoria da ministra Nancy Andrighi, a 3a turma do STJ reconheceu a legitimidade e o interesse processual da fazenda pública para requerer a falência do devedor quando frustrada a execução fiscal, superando a compreensão tradicional de que a existência de via própria de cobrança - a execução fiscal - afastaria a utilização da falência como mecanismo de satisfação do crédito público.
Essa soma de fatores conduz a uma conclusão: o Fisco, embora formalmente situado fora do plano de recuperação judicial, passa, contemporaneamente, a influenciar diretamente não apenas a concessão e a execução da recuperação, mas também a própria permanência da empresa em atividade.
O resultado é a formação de um verdadeiro cerco fiscal à empresa em crise, no qual a regularização tributária deixa de ser apenas condição de conformidade e passa a operar como critério decisivo de sobrevivência empresarial.
Não se nega a importância salutar do pagamento de tributos pelas sociedades empresárias, especialmente em um país como o Brasil, marcado por profunda desigualdade social e no qual a busca por justiça tributária ganhou novo relevo constitucional com a emenda constitucional 132/23. O crédito tributário financia políticas públicas essenciais e não pode ser tratado como obrigação secundária ou irrelevante dentro da atividade econômica.
Todavia, também não se pode ignorar que a carga tributária brasileira é elevada, complexa e, muitas vezes, associada a outros fatores externos e internos que aumentam o custo do crédito, reduzem a liquidez e tornam mais provável o acometimento do empresário pela crise econômico-financeira.
Nesse cenário, a inadimplência fiscal, embora grave, nem sempre revela fraude, abuso ou comportamento estruturalmente desviado. Em muitos casos, ela é sintoma da própria crise que a recuperação judicial busca enfrentar.
Desse modo, não parece adequado que o Fisco concentre prerrogativas cada vez mais amplas em face da empresa devedora, especialmente quando essas prerrogativas podem interferir na própria capacidade de a sociedade empresária pedir ou prosseguir em recuperação judicial.
São muitas - e, em grande medida, justificáveis - as vantagens conferidas ao crédito público antes, durante e depois da crise empresarial. O problema surge quando esse conjunto de prerrogativas passa a conferir ao Fisco um poder excessivo sobre o destino da empresa, com potencial de desvirtuar a finalidade preservacionista do sistema recuperacional.
É preciso, portanto, cautela. Não se pode simplesmente presumir que a administração pública, em todos os casos, distinguirá com absoluta precisão o verdadeiro devedor contumaz do empresário em crise que, por insuficiência real de caixa, acumulou passivo fiscal no curso de sua atividade. Se essa análise for feita de forma indevida, tomando o pagamento de tributos como única razão de ser da sociedade empresária, corre-se o risco de instaurar, em busca da satisfação fiscal, uma verdadeira “corrida do ouro” contra a empresa em crise.
Nesse contexto, não será incomum ver empresas completamente cercadas, compelidas a tratar a regularidade fiscal como prioridade absoluta, ainda que isso comprometa o pagamento de empregados, fornecedores, credores essenciais e, em última análise, a própria continuidade da atividade empresarial.
O desafio, portanto, não está em negar a relevância do crédito tributário, mas em impedir que a tutela fiscal, necessária e legítima, converta-se em instrumento de inviabilização da empresa recuperável. A preservação da empresa e a proteção do crédito público não devem ser compreendidas como valores inconciliáveis; ao contrário, devem ser harmonizadas dentro de um sistema de insolvência que, sem premiar o inadimplemento abusivo, também não transforme a crise fiscal em sentença antecipada de morte empresarial.
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BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Brasília, DF: Presidência da República, 1988. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm. Acesso em: 20 maio 2026.
BRASIL. Emenda Constitucional nº 132, de 20 de dezembro de 2023. Altera o Sistema Tributário Nacional. Brasília, DF: Presidência da República, 2023. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/emendas/emc/emc132.htm. Acesso em: 20 maio 2026.
BRASIL. Lei nº 5.172, de 25 de outubro de 1966. Dispõe sobre o Sistema Tributário Nacional e institui normas gerais de direito tributário aplicáveis à União, Estados e Municípios. Código Tributário Nacional. Brasília, DF: Presidência da República, 1966. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l5172compilado.htm. Acesso em: 20 maio 2026.
BRASIL. Lei nº 10.522, de 19 de julho de 2002. Dispõe sobre o Cadastro Informativo dos créditos não quitados de órgãos e entidades federais e dá outras providências. Brasília, DF: Presidência da República, 2002. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/2002/l10522.htm. Acesso em: 20 maio 2026.
BRASIL. Lei nº 11.101, de 9 de fevereiro de 2005. Regula a recuperação judicial, a extrajudicial e a falência do empresário e da sociedade empresária. Brasília, DF: Presidência da República, 2005. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004-2006/2005/lei/l11101.htm. Acesso em: 20 maio 2026.
BRASIL. Lei nº 13.988, de 14 de abril de 2020. Dispõe sobre a transação nas hipóteses que especifica. Brasília, DF: Presidência da República, 2020. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2020/lei/l13988.htm. Acesso em: 20 maio 2026.
BRASIL. Lei nº 14.112, de 24 de dezembro de 2020. Altera as Leis nºs 11.101, de 9 de fevereiro de 2005, 10.522, de 19 de julho de 2002, e 8.929, de 22 de agosto de 1994, para atualizar a legislação referente à recuperação judicial, à recuperação extrajudicial e à falência do empresário e da sociedade empresária. Brasília, DF: Presidência da República, 2020. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2020/lei/l14112.htm. Acesso em: 20 maio 2026.
BRASIL. Lei nº 14.375, de 21 de junho de 2022. Altera as Leis nºs 10.260, de 12 de julho de 2001, 10.522, de 19 de julho de 2002, e 12.087, de 11 de novembro de 2009. Brasília, DF: Presidência da República, 2022. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2022/lei/l14375.htm. Acesso em: 20 maio 2026.
BRASIL. Lei Complementar nº 104, de 10 de janeiro de 2001. Altera dispositivos da Lei nº 5.172, de 25 de outubro de 1966 — Código Tributário Nacional. Brasília, DF: Presidência da República, 2001. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/lcp/lcp104.htm. Acesso em: 20 maio 2026.
BRASIL. Lei Complementar nº 118, de 9 de fevereiro de 2005. Altera e acrescenta dispositivos à Lei nº 5.172, de 25 de outubro de 1966 — Código Tributário Nacional, e dispõe sobre a interpretação do inciso I do art. 168 da mesma Lei. Brasília, DF: Presidência da República, 2005. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/lcp/lcp118.htm. Acesso em: 20 maio 2026.
BRASIL. Lei Complementar nº 225, de 8 de janeiro de 2026. Estabelece normas gerais relativas aos direitos, às garantias, aos deveres e aos procedimentos aplicáveis à relação entre o sujeito passivo de obrigação tributária e a administração tributária. Brasília, DF: Presidência da República, 2026. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/lcp/lcp225.htm. Acesso em: 20 maio 2026.
BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. Recurso Especial nº 1.187.404/MT. Relator: Ministro Luis Felipe Salomão. Corte Especial. Julgado em: 19 jun. 2013. Diário da Justiça eletrônico, Brasília, DF, 21 ago. 2013.
BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. Recurso Especial nº 2.196.073/SE. Relatora: Ministra Nancy Andrighi. Terceira Turma. Julgado em: 5 fev. 2026. Diário de Justiça Eletrônico Nacional, Brasília, DF, 13 fev. 2026.
BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão nº 2.670/2025 — Plenário. Processo TC nº 007.099/2024-0. Auditoria operacional sobre a política pública de transação tributária conduzida pela Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional e pela Receita Federal do Brasil. Brasília, DF: TCU, 2025.
CONSELHO NACIONAL DE JUSTIÇA. Justiça em números 2024. Brasília, DF: CNJ, 2024.
PROCURADORIA-GERAL DA FAZENDA NACIONAL. Nota sobre as repercussões do Acórdão do TCU na política pública da transação tributária. Brasília, DF: PGFN, 3 dez. 2025.
PROCURADORIA-GERAL DA FAZENDA NACIONAL. PGFN garante acórdão favorável do TCU para política pública da transação tributária. Brasília, DF: PGFN, 23 abr. 2026.
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1 Art. 68. As Fazendas Públicas e o Instituto Nacional do Seguro Social – INSS poderão deferir, nos termos da legislação específica, parcelamento de seus créditos, em sede de recuperação judicial, de acordo com os parâmetros estabelecidos na Lei nº 5.172, de 25 de outubro de 1966 - Código Tributário Nacional.
2 Art. 155-A. O parcelamento será concedido na forma e condição estabelecidas em lei específica. (Incluído pela Lcp nº 104, de 2001)
§ 3º Lei específica disporá sobre as condições de parcelamento dos créditos tributários do devedor em recuperação judicial. (Incluído pela Lcp nº 118, de 2005)
3 DIREITO EMPRESARIAL E TRIBUTÁRIO. RECURSO ESPECIAL. RECUPERAÇÃO JUDICIAL. EXIGÊNCIA DE QUE A EMPRESA RECUPERANDA COMPROVE SUA REGULARIDADE TRIBUTÁRIA. ART. 57 DA LEI N. 11.101/2005 (LRF) E ART. 191-A DO CÓDIGO TRIBUTÁRIO NACIONAL (CTN). INOPER NCIA DOS MENCIONADOS DISPOSITIVOS. INEXISTÊNCIA DE LEI ESPECÍFICA A DISCIPLINAR O PARCELAMENTO DA DÍVIDA FISCAL E PREVIDENCIÁRIA DE EMPRESAS EM RECUPERAÇÃO JUDICIAL.
1. O art. 47 serve como um norte a guiar a operacionalidade da recuperação judicial, sempre com vistas ao desígnio do instituto, que é "viabilizar a superação da situação de crise econômico-financeira do devedor, a fim de permitir a manutenção da fonte produtora, do emprego dos trabalhadores e dos interesses dos credores, promovendo, assim, a preservação da empresa, sua função social e o estímulo à atividade econômica".
2. O art. 57 da Lei n. 11.101/2005 e o art. 191-A do CTN devem ser interpretados à luz das novas diretrizes traçadas pelo legislador para as dívidas tributárias, com vistas, notadamente, à previsão legal de parcelamento do crédito tributário em benefício da empresa em recuperação, que é causa de suspensão da exigibilidade do tributo, nos termos do art. 151, inciso VI, do CTN.
3. O parcelamento tributário é direito da empresa em recuperação judicial que conduz a situação de regularidade fiscal, de modo que eventual descumprimento do que dispõe o art. 57 da LRF só pode ser atribuído, ao menos imediatamente e por ora, à ausência de legislação específica que discipline o parcelamento em sede de recuperação judicial, não constituindo ônus do contribuinte, enquanto se fizer inerte o legislador, a apresentação de certidões de regularidade fiscal para que lhe seja concedida a recuperação.
4. Recurso especial não provido.
(REsp n. 1.187.404/MT, relator Ministro Luis Felipe Salomão, Corte Especial, julgado em 19/6/2013, DJe de 21/8/2013.)