A recente declaração do ministro da fazenda, Dário Durigan, segundo a qual a denominada PEC das Igrejas elevaria a alíquota da reforma tributária em aproximadamente um ponto percentual, recoloca em debate uma questão que vai muito além da arrecadação. O tema envolve a própria compreensão das limitações constitucionais ao poder de tributar.
A afirmação pode ser economicamente compreensível sob a lógica da arrecadação. Juridicamente, porém, a premissa utilizada merece reflexão mais cuidadosa.
O raciocínio adotado sugere que a imunidade tributária das entidades religiosas representaria uma espécie de benefício fiscal concedido pelo Estado e que sua ampliação produziria uma correspondente redução da base arrecadatória. O problema é que essa construção não encontra amparo na teoria constitucional tributária brasileira.
O sistema jurídico nacional distingue claramente imunidade, isenção, não incidência e benefício fiscal.
A isenção decorre de opção legislativa. O ente tributante possui competência para instituir determinado tributo, mas decide dispensar seu pagamento por razões econômicas, sociais ou políticas.
A imunidade possui natureza inteiramente diversa.
Não se trata de dispensa legal de pagamento. Trata-se de vedação constitucional ao próprio exercício da competência tributária.
O art. 150, inciso VI, da CF/88 não concede favores. Ele estabelece proibições dirigidas ao Estado. Entre elas está a vedação de instituir impostos sobre templos de qualquer culto.
O fundamento dessa proteção não é econômico.
É institucional.
A imunidade existe para proteger valores considerados essenciais pelo constituinte, entre eles a liberdade religiosa assegurada pelo art. 5º, inciso VI, da Constituição da República.
Por isso, a doutrina brasileira sempre tratou a imunidade como limitação constitucional ao poder de tributar.
Aliomar Baleeiro ensinava que a imunidade não constitui benefício fiscal nem favor governamental, mas verdadeira exclusão constitucional da competência tributária.
Na mesma linha, Roque Antonio Carrazza sustenta que a imunidade impede o nascimento da própria obrigação tributária, justamente porque a Constituição retira determinados fatos, pessoas ou patrimônios da esfera de tributação.
Essa compreensão também está refletida no CTN.
O art. 9º, inciso IV, do CTN reproduz as imunidades constitucionais, enquanto o art. 14 estabelece os requisitos para determinadas entidades usufruírem da proteção constitucional prevista pelo constituinte.
Nada disso se confunde com incentivos fiscais.
Nada disso se confunde com benefícios concedidos por mera liberalidade estatal.
A distinção é particularmente relevante porque a LC 101/00, a lei de responsabilidade fiscal, ao disciplinar a renúncia de receita em seu art. 14, menciona anistia, remissão, subsídio, crédito presumido, concessão de isenção em caráter não geral, alteração de alíquota ou modificação de base de cálculo que implique redução discriminada de tributos.
Imunidade não aparece nesse rol.
E não aparece por uma razão simples.
A renúncia pressupõe disponibilidade sobre a receita.
Somente renuncia quem possui o poder de exigir.
A imunidade opera precisamente no sentido oposto.
Ela impede que esse poder sequer exista.
O Estado não abre mão daquilo que a Constituição jamais lhe autorizou cobrar.
A jurisprudência do STF consolidou esse entendimento ao longo de décadas.
No julgamento do RE 325.822, por exemplo, a Corte reafirmou interpretação ampla da imunidade dos templos de qualquer culto, reconhecendo que a garantia constitucional deve ser compreendida de forma compatível com a proteção efetiva da liberdade religiosa.
Em diversos outros precedentes, o Tribunal tem reiterado que as imunidades não representam privilégios setoriais, mas instrumentos constitucionais destinados à preservação de valores considerados fundamentais pelo constituinte.
Esse ponto é decisivo.
Se a imunidade dos templos puder ser tratada como mera renúncia fiscal, o mesmo raciocínio poderá ser aplicado às demais imunidades previstas pela Constituição.
Partidos políticos.
Entidades sindicais.
Instituições de educação sem fins lucrativos.
Entidades beneficentes de assistência social.
Todas passariam a ser vistas não como garantias constitucionais, mas como simples despesas tributárias a serem reduzidas conforme as necessidades arrecadatórias do governo de ocasião.
Esse deslocamento conceitual é perigoso.
A Constituição Federal não foi concebida para maximizar receitas estatais.
Foi concebida para organizar e limitar o exercício do poder.
A arrecadação é importante.
O equilíbrio fiscal é importante.
A responsabilidade orçamentária é importante.
Mas nenhum desses valores autoriza a reclassificação de garantias constitucionais como se fossem benefícios fiscais ordinários.
O debate sobre os impactos econômicos da PEC é legítimo.
O debate sobre seus efeitos arrecadatórios também é legítimo.
O que não parece juridicamente sustentável é transformar imunidades constitucionais em meros números de uma planilha fiscal.
A lógica constitucional brasileira segue direção oposta.
Primeiro vêm os direitos fundamentais e as limitações ao poder estatal.
Depois vêm as escolhas arrecadatórias.
A Constituição não se subordina à política fiscal.
A política fiscal é que deve operar dentro dos limites estabelecidos pela Constituição.
É justamente por essa razão que imunidade tributária não pode ser confundida com renúncia fiscal.
São institutos distintos.
Possuem fundamentos distintos.
Produzem consequências distintas.
E sua confusão compromete a própria coerência do sistema constitucional tributário brasileiro.