1. Introdução
O Relatório Justiça em Números, elaborado anualmente pelo CNJ, consolidou-se como a principal fonte de estatísticas oficiais do Poder Judiciário brasileiro e, a cada edição, renova o diagnóstico que o debate processual já não pode ignorar. Na edição referente ao ano-base 2024, registrou-se a existência de aproximadamente 80,6 milhões de processos em tramitação1, o que corresponde, em termos práticos, a mais de um processo para cada dois habitantes do País. No mesmo período, os custos associados ao funcionamento do Poder Judiciário atingiram a máxima histórica de R$ 146,5 bilhões2, cifra equivalente a cerca de 1,2% do Produto Interno Bruto brasileiro, enquanto a média internacional apurada para o mesmo período foi de 0,37%.3
A Fazenda Pública ocupa posição central nesse cenário. Segundo o Relatório Justiça em Números 2025, os entes públicos ocupam dez das vinte primeiras posições entre os maiores réus do País, somando 6,84 milhões de ações no polo passivo, o que corresponde a 8,5% de todos os casos pendentes em 2024.4 Essa realidade decorre de uma cultura de judicialização que, durante décadas, tratou o processo judicial como via ordinária de cobrança e resolução de conflitos envolvendo o erário, sem que critérios de proporcionalidade, adequação ou eficiência fossem exigidos como condição para o acionamento da máquina judiciária.
Foi precisamente esse contexto que levou o STF a assumir papel ativo no redimensionamento do interesse de agir como mecanismo de controle da litigância fazendária. Por meio do julgamento dos recursos extraordinários 631.240 e 1.355.208, que resultaram, respectivamente, na fixação das teses dos Temas 3505 e 1.1846 da repercussão geral, a Corte estabeleceu que o ajuizamento de demandas pela Fazenda Pública ou em face dela pressupõe o preenchimento de requisitos objetivos de ordem administrativa e consensual, sem os quais não se configura o interesse de agir, sendo que a lógica subjacente a ambos os precedentes é a de que o Judiciário não pode ser mobilizado quando existem vias igualmente eficazes e significativamente menos onerosas para a satisfação do interesse público.
Passados dois anos da fixação do Tema 1.184 e da edição da resolução CNJ 547/24, que procedimentalizou seus requisitos em escala nacional, os dados disponíveis permitem avaliar com maior precisão os efeitos concretos dessa orientação sobre o acervo processual do país, e os resultados são expressivos, embora esses dados demonstrem que a racionalidade construída pelo STF para as execuções fiscais de baixo valor ainda não foi estendida a outras hipóteses de litigância fazendária em que a mesma ausência de proporcionalidade se manifesta, notadamente nas cobranças de pequeno valor conduzidas por vias processuais distintas da execução fiscal, o que evidencia que essa racionalidade ainda funciona de forma fragmentada, alcançando o instrumento específico da execução fiscal sem se estender à política mais ampla de gestão do crédito público, questão que as partes seguintes deste artigo examinam.
2. O interesse de agir e os precedentes do STF: Dos temas 350 e 1.184 à consolidação de uma racionalidade comum
O interesse de agir, compreendido como a necessidade e a adequação da via jurisdicional para a satisfação da pretensão deduzida em juízo, integra as condições da ação previstas nos artigos 17, 330, 337 e 485 do CPC, e sua configuração pressupõe, na clássica formulação de Humberto Theodoro Júnior, "uma relação de necessidade e também uma relação de adequação do provimento postulado, diante do conflito de direito material trazido à solução judicial".7 A ausência de qualquer desses elementos autoriza a extinção do processo sem resolução do mérito, independentemente da existência do direito material subjacente.
Durante longo período, a jurisprudência dos Tribunais Superiores interpretou esse requisito de forma amplamente permissiva no que concerne às demandas envolvendo a Fazenda Pública, admitindo o acionamento direto do Judiciário sem que qualquer tentativa prévia de solução administrativa ou consensual fosse exigida, orientação que encontrava respaldo na leitura então dominante do princípio da inafastabilidade da jurisdição, previsto no art. 5º, inciso XXXV, da CF/88, que tendia a ser tratado como vedação absoluta a qualquer condicionamento do acesso ao Poder Judiciário. O STJ, por exemplo, firmou entendimento, no julgamento do AgRg no AREsp 139.361/PR8, de que "a ausência de prévio requerimento administrativo não constitui óbice para que o segurado pleiteie judicialmente a concessão, revisão ou restabelecimento de seu benefício previdenciário", posição que se apoiava no enunciado 213 da súmula do extinto Tribunal Federal de Recursos e na premissa de que qualquer condicionamento do acesso ao Judiciário representaria restrição ilegítima ao direito de ação.
O STF promoveu um ajuste relevante nessa orientação ao julgar, em 2014, o recurso extraordinário 631.240, que culminou na fixação do Tema 350, pelo qual a Corte estabeleceu que a concessão de benefícios previdenciários depende de requerimento prévio ao INSS, de modo que não se configura lesão ou ameaça a direito antes da apreciação e do eventual indeferimento do pedido pela autarquia, ou do decurso do prazo legal para sua análise, sendo que o fundamento central do precedente, articulado pelo relator ministro Luís Roberto Barroso, reside na ideia de que, "partindo-se da premissa de que os recursos públicos são escassos, o que se traduz em limitações na estrutura e na força de trabalho do Poder Judiciário, é preciso racionalizar a demanda, de modo a não permitir o prosseguimento de processos que, de plano, revelem-se inúteis, inadequados ou desnecessários".
O Tema 3509 também estabeleceu que a exigência do prévio requerimento não se confunde com o exaurimento das vias administrativas e que ela não prevalece quando o entendimento da Administração for notória e reiteradamente contrário à postulação do segurado, o que demonstra que o redimensionamento do interesse de agir não funciona como barreira ao acesso à jurisdição, mas como condição de racionalidade no seu exercício.
A mesma racionalidade foi aprofundada e ampliada no julgamento do recurso extraordinário 1.355.208, em dezembro de 2023, que fixou a tese do Tema 1.184. Por unanimidade, o Plenário do STF assentou que é legítima a extinção de execução fiscal de baixo valor pela ausência de interesse de agir, tendo em vista o princípio constitucional da eficiência administrativa, e condicionou o ajuizamento da execução fiscal à prévia adoção de tentativa de conciliação ou solução administrativa e ao protesto do título, ressalvadas as hipóteses de inadequação comprovada.
Nesse sentido, a relatora, ministra Cármen Lúcia, foi precisa ao ponderar que "menos ainda se legitima a escolha da judicialização, quando o custo financeiro e administrativo seja tanto maior quanto o que se tem a receber do devedor", fundamento que evidencia a incorporação do princípio da proporcionalidade como critério de aferição do interesse de agir nas demandas fazendárias.
O elemento que confere unidade sistemática a esses dois precedentes é a construção de uma premissa comum no sentido de que o ordenamento processual brasileiro já contém, a partir da leitura conjugada dos arts. 17 e 485, inciso VI, do CPC com o princípio da eficiência administrativa insculpido no art. 37 da CF/88, os instrumentos necessários para exigir da Fazenda Pública a demonstração de que a via judicial é necessária, adequada e proporcional ao valor e à natureza do crédito ou da pretensão deduzida, sendo que essa premissa, embora construída em contextos específicos, contém uma racionalidade que o ordenamento processual vigente já autoriza estender a situações análogas, como as partes seguintes deste artigo procuram demonstrar.
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1. BRASIL. Conselho Nacional de Justiça. Justiça em Números 2025: ano-base 2024. Brasília: CNJ, 2025. Disponível em: https://www.cnj.jus.br/wp-content/uploads/2025/11/justica-em-numeros-2025.pdf. Acesso em: jul. 2026.
2. BRASIL. Conselho Nacional de Justiça. Justiça em Números 2025: ano-base 2024. Brasília: CNJ, 2025. Disponível em: https://www.cnj.jus.br/wp-content/uploads/2025/11/justica-em-numeros-2025.pdf. Acesso em: jul. 2026.
3. PODER360. Justiça no Brasil consome 1,3% do PIB, a 2ª mais cara do mundo. 28 fev. 2025. Disponível em: https://www.poder360.com.br/poder-justica/justica-no-brasil-consome-13-do-pib-a-2a-mais-cara-do-mundo/. Acesso em: jul. 2026.
4. BRASIL. Conselho Nacional de Justiça. Justiça em Números 2025: ano-base 2024. Brasília: CNJ, 2025. Disponível em: https://www.cnj.jus.br/wp-content/uploads/2025/11/justica-em-numeros-2025.pdf. Acesso em: jul. 2026.
5. STF, RE n. 631.240/MG, Rel. Min. Luís Roberto Barroso, julgado em 03 set. 2014, DJe 10 nov. 2014 (Tema 350).
6. STF, RE n. 1.355.208/SC, Rel. Min. Cármen Lúcia, julgado em 19 dez. 2023, DJe 02 abr. 2024 (Tema 1.184).
7. THEODORO JÚNIOR, Humberto. Curso de Direito Processual Civil. 56. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2015, pp. 160-161.
8. STJ, AgRg no AREsp n. 139.361/PR, Rel. Min. Napoleão Nunes Maia, julgado em 02 abr. 2013.
9. STF, RE n. 631.240/MG, Rel. Min. Luís Roberto Barroso, julgado em 03 set. 2014, DJe 10 nov. 2014 (Tema 350).
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BRASIL. Conselho Nacional de Justiça. Justiça em Números 2025: ano-base 2024. Brasília: CNJ, 2025. Disponível em: https://www.cnj.jus.br/wp-content/uploads/2025/11/justica-em-numeros-2025.pdf. Acesso em: jul. 2026.
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicaocompilado.htm. Acesso em: jul. 2026.
BRASIL. Lei n. 13.105, de 16 de março de 2015. Código de Processo Civil. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2015/lei/l13105.htm. Acesso em: jul. 2026.
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Recurso Extraordinário n. 631.240/MG. Rel. Min. Luís Roberto Barroso. Julgado em: 03 set. 2014. DJe 10 nov. 2014. Tema 350 da Repercussão Geral.
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Recurso Extraordinário n. 1.355.208/SC. Rel. Min. Cármen Lúcia. Julgado em: 19 dez. 2023. DJe 02 abr. 2024. Tema 1.184 da Repercussão Geral.
BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. Agravo Regimental no Agravo em Recurso Especial n. 139.361/PR. Rel. Min. Napoleão Nunes Maia. Julgado em: 02 abr. 2013.
PODER360. Justiça no Brasil consome 1,3% do PIB, a 2ª mais cara do mundo. 28 fev. 2025. Disponível em: https://www.poder360.com.br/poder-justica/justica-no-brasil-consome-13-do-pib-a-2a-mais-cara-do-mundo/. Acesso em: jul. 2026.
TALAMINI, Eduardo. A (in)disponibilidade do interesse público: consequências processuais. Revista de Processo, São Paulo, v. 42, n. 264, fev. 2017.
THEODORO JÚNIOR, Humberto. Curso de Direito Processual Civil. 56. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2015.