O interesse de agir como filtro na litigância fazendária: O que os dados revelam - Parte II

1. Introdução

Na primeira parte deste artigo, publicada anteriormente neste espaço sob o título "O interesse de agir como filtro na litigância fazendária: os precedentes do STF", examinou-se o redimensionamento do interesse de agir como mecanismo de controle da litigância fazendária a partir dos Temas 350 e 1.184 do STF1, demonstrando-se que a lógica subjacente a ambos os precedentes é comum, na medida em que a Corte Superior estabeleceu, em contextos distintos, que o ajuizamento de demandas pela Fazenda Pública pressupõe o preenchimento de requisitos objetivos de proporcionalidade e adequação, sem os quais não se configura o interesse de agir. Esta segunda parte examina os resultados empíricos produzidos por essa orientação nos três anos subsequentes à edição da resolução CNJ 547/24, que procedimentalizou os requisitos do Tema 1.184 em escala nacional, e avalia o que os dados revelam sobre a eficácia dos filtros pré-processuais como instrumento de política judiciária.

1. Três anos depois: O que os dados revelam

Os indicadores acumulados desde o início da Política de eficiência das execuções fiscais do CNJ são suficientemente expressivos para sustentar conclusões analíticas robustas sobre a eficácia dos filtros de interesse de agir como instrumento de política judiciária2.  Em três anos, foram concluídas 16,2 milhões de execuções fiscais, com redução de 39,9% do acervo total, que passou de 27,3 milhões de processos em 2022 para 16,4 milhões ao final de 2025, ao mesmo tempo em que o ajuizamento de novas demandas recuou de 3,8 milhões em 2022 para 1,3 milhão em 2025, o que representa queda de 65,8% no volume de novas ações em três anos. Só no último exercício do período, foram encerradas 5,8 milhões de execuções3, e a taxa de congestionamento do segmento recuou de 88,4% em 2022 para 72,4% em 2025, número que, confrontado com o custo mínimo de uma execução fiscal estimado pelo próprio STF em R$ 9.277,004, valor que já superava o limite de R$ 10.000,00 adotado pela resolução CNJ 547/24 como parâmetro para a extinção de ofício, evidencia a escala da mudança estrutural produzida pelo conjunto de medidas adotadas a partir da tese fixada no Tema 1.184.

O próprio relatório do CNJ atribuiu expressamente esses resultados à política de eficiência das execuções fiscais e à resolução 547/24, afastando interpretações que associariam a melhora dos indicadores a fatores conjunturais ou ao incremento de produtividade intraprocessual5.  Trata-se, portanto, da primeira evidência doméstica em escala nacional de que o deslocamento da intervenção para o momento pré-ajuizamento, por meio da exigência de tentativa de solução administrativa e do protesto do título como condições de procedibilidade, altera de forma estrutural o equilíbrio do sistema, com impacto mensurável já no primeiro ano de vigência plena da norma e acumulado ao longo dos três exercícios subsequentes.

Ademais, a extensão do marco regulatório está em curso ativo, o que reforça a leitura de que os resultados empíricos documentados pelo Justiça em Números 2026 não representam o ponto de chegada da política de eficiência, mas um estágio intermediário de um processo ainda em desenvolvimento. Em 9/6/26, o ministro Edson Fachin apresentou ao plenário do CNJ proposta de resolução voltada a aprimorar a tramitação das execuções fiscais6, estruturada em quatro eixos: (i) a especificação do conceito de movimentação processual útil; (ii) a criação de procedimento padronizado de intimação em processos paralisado; (iii) a avaliação do uso de rotinas automatizadas para controle da prescrição intercorrente; e (iv) a possibilidade de inclusão de créditos vincendos em execuções já ajuizadas. O julgamento foi suspenso para que os conselheiros realizassem debates prévios, o que evidencia que o ciclo normativo iniciado com a resolução 547/24 permanece aberto, com disposição institucional de aprofundar os mecanismos de eficiência para além do que a regulamentação atual contempla.

A consolidação desse marco foi completada em setembro de 2025, quando o STF fixou a tese do Tema 1.428, no julgamento do ARE 1.553.607/RS, confirmando a constitucionalidade da resolução CNJ 547/24 e estabelecendo que suas providências não usurpam nem interferem na competência tributária dos entes federativos7. O segundo item da tese do Tema 1.428 é igualmente relevante para a estabilidade do sistema, ao estabelecer que a controvérsia sobre o efetivo cumprimento das exigências da Resolução é infraconstitucional e fática, de modo que o debate se encerra nos Tribunais de Justiça e nos Tribunais Regionais Federais, sem possibilidade de rediscussão em sede de recurso extraordinário, o que confere definitividade à aplicação dos filtros pré-processuais pelas instâncias ordinárias.

Contudo, essa consolidação constitucional não foi suficiente para afastar, na prática, a resistência à aplicação ao novo paradigma. Levantamento realizado em 15 Tribunais Estaduais revelou divisão quase equânime entre reformas e manutenções das extinções de primeiro grau, o que demonstra que as procuradorias municipais e estaduais continuam a acionar intensamente os mecanismos de controle jurisdicional contra a extinção em lote e que a mudança cultural exigida pela nova sistemática ainda está em curso. No entanto, esse quadro não enfraquece a lógica dos filtros, uma vez que o Tema 1.428 encerrou as alegações de violação à separação de poderes e à autonomia tributária municipal, restando às procuradorias fazendárias, em perspectiva mais ampla, internalizar de forma homogênea a racionalidade construída pelo STF para as execuções fiscais.

Ainda persiste uma questão de outra ordem, qual seja, o alcance dos filtros permanece restrito às execuções fiscais, embora os fundamentos que os justificam estejam presentes em outras hipóteses de litigância fazendária, situações concretas em que a mesma irregularidade se manifesta sem que qualquer mecanismo equivalente esteja disponível, e que a terceira parte deste artigo examina.

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BRASIL. Conselho Nacional de Justiça. Justiça em Números 2026: ano-base 2025. Brasília: CNJ, 2026. Disponível em: https://www.cnj.jus.br/pesquisas-judiciarias/justica-em-numeros/. Acesso em: jul. 2026.

BRASIL. Conselho Nacional de Justiça. Resolução n. 547, de 22 de fevereiro de 2024. Institui medidas de tratamento racional e eficiente na tramitação das execuções fiscais pendentes no Poder Judiciário. Disponível em: https://atos.cnj.jus.br/atos/detalhar/5455. Acesso em: jul. 2026.

BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Recurso Extraordinário n. 631.240/MG. Rel. Min. Luís Roberto Barroso. Julgado em: 03 set. 2014. DJe 10 nov. 2014. Tema 350 da Repercussão Geral.

BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Recurso Extraordinário n. 1.355.208/SC. Rel. Min. Cármen Lúcia. Julgado em: 19 dez. 2023. DJe 02 abr. 2024. Tema 1.184 da Repercussão Geral.

BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Agravo em Recurso Extraordinário n. 1.553.607/RS. Rel. Min. Luís Roberto Barroso. Julgado em: set. 2025. DJe 30 set. 2025. Tema 1.428 da Repercussão Geral.

Extinção de execuções fiscais em lote cria novo embate nos tribunais. Acesso em: jul. 2026.

Acervo de execuções fiscais cai 40% em três anos com política do CNJ. Acesso em: jul. 2026.

MIGALHAS. Fachin propõe resolução para melhorar tramitação de execuções fiscais. Disponível em: https://www.migalhas.com.br/quentes/457746/fachin-propoe-resolucao-para-melhorar-tramitacao-de-execucoes-fiscais. Acesso em: jul. 2026.