O art. 169 da lei 14.133/21 talvez seja o dispositivo que melhor representa a transformação promovida por essa legislação. Embora frequentemente lembrado pela incorporação das três linhas de defesa, seu alcance é muito mais profundo, já que redefine a sistemática do controle nas contratações públicas.
Na verdade, o art. 169 representa uma alteração na lógica de atuação do controle da Administração Pública. O foco sai do controle voltado exclusivamente à identificação de falhas para um modelo baseado na gestão de riscos, na prevenção e na melhoria permanente dos processos decisórios.
Durante décadas, consolidou-se na Administração Pública uma percepção de que controlar significava verificar, quase sempre ao final do processo, se determinada atuação observou a legislação aplicável. Esse modelo continua cumprindo um papel essencial para a proteção do patrimônio público. Contudo, apresenta uma limitação: atua, predominantemente, sobre fatos já consumados. Quando uma ilegalidade é identificada, o controle cumpriu sua função; mas o tempo, o esforço administrativo e, principalmente, os recursos públicos já se esvaíram.
A maior inovação do art. 169 não é a previsão das três linhas de defesa, mas a estrutura do dispositivo. As linhas são o mecanismo por meio do qual esse novo modelo de controle se concretiza.
Essa compreensão não surge de forma isolada. Conforme estudo anterior sobre a governança das contratações públicas, Alves e Bragagnoli (2026) afirmam que lei 14.133/21 promove uma transição de um modelo centrado no cumprimento de etapas procedimentais para outro orientado pela governança, pela gestão de riscos e pelo fortalecimento das capacidades institucionais.
Nessa perspectiva, o art. 169 passa a representar um dos principais mecanismos desse novo modelo de governança.
A primeira linha de defesa reúne os agentes responsáveis pelas decisões cotidianas da contratação, desde o planejamento até a fiscalização contratual, incluindo a gestão dos riscos inerentes ao processo.
A segunda linha reforça essa nova modelagem institucional. Assessoramento jurídico e controle interno deixam de deixam de atuar apenas como revisores de atos administrativos e passam a orientar, supervisionar e fortalecer os controles existentes, de forma não antagônica, mas complementar, como destacado por Almeida e Bragagnoli (2025).
Da mesma forma, a terceira linha faz avaliação independente acerca da efetividade dos controles e da maturidade da gestão de riscos. Não participa da tomada de decisão, mas verifica se o sistema funciona de maneira adequada e faz recomendações para seu aperfeiçoamento.
O controle acompanha toda a contratação pública: inicia-se na identificação da necessidade administrativa, atravessa o planejamento, alcança a execução contratual e retroalimenta o aperfeiçoamento institucional. Essa interpretação, inclusive, aproxima-se do modelo das três linhas desenvolvido pelo The IIA - Institute of Internal Auditors, segundo o qual a gestão de riscos não pertence exclusivamente às áreas de controle ou auditoria, mas constitui responsabilidade distribuída entre todos aqueles que participam da tomada de decisão (IIA Brasil, 2020).
A responsabilidade pelo controle deixa de estar concentrada em órgãos especializados e passa a ser compartilhada por todos aqueles que participam da formação da decisão administrativa e compõem as linhas de defesa previstas na lei.
Ao posicionar os agentes responsáveis pela contratação na primeira linha de defesa, a lei reconhece que nenhum mecanismo de supervisão é capaz de substituir decisões bem fundamentadas desde o início do processo. A prevenção começa no planejamento da contratação, na adequada definição da necessidade administrativa, na construção do estudo técnico preliminar, na análise dos riscos e na elaboração de critérios proporcionais de seleção (Leonez e Bragagnoli, 2025).
Isso não significa reduzir a importância da segunda e da terceira linhas de defesa, que permanecem essencialmente complementares: orientam, supervisionam, avaliam e fortalecem os controles existentes, contribuindo para o aperfeiçoamento contínuo da governança das contratações públicas, sem substituir a responsabilidade decisória da primeira linha.
O § 3º do art. 169 ainda traz um tom preventivo ao disciplinar a atuação das linhas de defesa diante da constatação de impropriedades formais, e não prioriza a responsabilização. Determina, antes, o saneamento da falha, a mitigação dos riscos de recorrência, o aperfeiçoamento dos controles preventivos e a capacitação dos agentes públicos.
Quando houver dano à Administração ou infrações administrativas, as medidas sancionatórias encontram previsão expressa no próprio §3º do art. 169. Entretanto, diante de impropriedades que não configurem ilícitos, a resposta institucional privilegia a prevenção de novas ocorrências, deixando de ser corretiva.
Sob essa perspectiva, o art. 169 consolida um modelo de governança baseado na prevenção, no aperfeiçoamento contínuo e na tomada de decisões mais íntegras e confiáveis, em sintonia com as disposições do parágrafo único do art. 11 da lei 14.133/21.
Em última análise, o art. 169 desloca o centro de gravidade do controle. Em vez de concentrá-lo na revisão posterior realizada por órgãos especializados, a lei o incorpora ao próprio processo decisório. Controlar deixa de significar apenas identificar erros depois que ocorreram; passa a significar estruturar decisões capazes de evitá-los.
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ALMEIDA, Danilo; BRAGAGNOLI, Renila. A assessoria jurídica como segunda linha de defesa nas contratações públicas.Nova Lei de Licitação, 17 dez. 2025. Disponível em: https://www.novaleilicitacao.com.br/2025/12/17/a-assessoria-juridica-como-segunda-linha-de-defesa-nas-contratacoes-publicas/. Acesso em: 13 jul. 2026.
ALVES, Paulo; BRAGAGNOLI, Renila. Governança das contratações na Lei nº 14.133/2021: entre avanços normativos e déficits institucionais. Nova Lei de Licitação, 15 abr. 2026. Disponível em: https://www.novaleilicitacao.com.br/2026/04/09/governanca-das-contratacoes-na-lei-n-o-14-133-2021-entre-avancos-normativos-e-deficits-institucionais/. Acesso em: 10 jul. 2026.
INSTITUTO DOS AUDITORES INTERNOS DO BRASIL (IIA BRASIL). Modelo das Três Linhas do IIA 2020: uma atualização. São Paulo: IIA Brasil, 2020. Disponível em: IIA Brasil. Acesso em: 10 jul. 2026.
LEONEZ, Angelina; BRAGAGNOLI, Renila. Governança nas contratações: como o planejamento incorpora a integridade na prevenção de riscos. Nova Lei de Licitação, 9 dez. 2025. Disponível em: https://www.novaleilicitacao.com.br/2025/12/09/governanca-nas-contratacoes-como-o-planejamento-incorpora-a-integridade-na-prevencao-de-riscos/. Acesso em: 12 jul. 2026.