Uma garantia criada para proteger o servidor público pode, em determinadas circunstâncias, resultar em uma aposentadoria menor?
Essa pergunta, embora pareça contraditória à primeira vista, está no centro de uma controvérsia previdenciária relevante para servidores públicos federais que ingressaram em cargo efetivo até 31 de dezembro de 2003.
De um lado, manifestação jurídica produzida no âmbito da AGU - Advocacia-Geral da União reconheceu a possibilidade de escolha do benefício mais vantajoso. De outro, o TCU - Tribunal de Contas da União consolidou entendimento de que as regras de transição dos arts. 4º e 20 da EC 103/19 não conferem ao servidor o direito de escolher a forma de cálculo dos proventos.
A diferença não é apenas interpretativa. Ela pode interferir diretamente no valor da aposentadoria e na segurança do ato de concessão, que permanece sujeito ao controle de legalidade pelo TCU.
Por que a média pode superar a integralidade?
Integralidade e paridade são tradicionalmente associadas a uma proteção previdenciária mais favorável.
A integralidade permite, preenchidos os requisitos constitucionais, que os proventos correspondam à totalidade da remuneração do cargo efetivo. A paridade, por sua vez, assegura a revisão dos proventos segundo os critérios aplicáveis aos servidores em atividade.
A EC 103/19 preservou essas garantias, em determinadas regras de transição, para servidores públicos que ingressaram em cargo efetivo até 31 de dezembro de 2003 e não optaram pelo regime de previdência complementar.
Isso não significa, porém, que a integralidade sempre produza o maior benefício.
A depender do histórico contributivo, a média das remunerações utilizadas como base para as contribuições previdenciárias pode superar a remuneração do cargo efetivo considerada para a integralidade.
É nesse cenário que identifico o ponto de partida da controvérsia: se a média resultar em aposentadoria maior, o servidor pode optar por ela?
A Administração admite o benefício mais vantajoso
A questão foi examinada no processo SEI 19975.002895/2025-94, que resultou no parecer 01042/2025/CONJUR-MGI/CGU/AGU.
A manifestação jurídica adotou entendimento favorável à possibilidade de opção pela forma de aposentadoria mais vantajosa, preenchidos os requisitos aplicáveis.
A premissa me parece especialmente relevante: uma proteção constitucional conferida ao servidor não deveria se transformar em obstáculo à obtenção de benefício superior.
O parecer, contudo, não vincula o TCU. Por isso, mesmo que a Administração conceda aposentadoria calculada pela média, o ato ainda será submetido ao controle de legalidade da Corte de Contas.
É justamente aí que vejo surgir o principal risco prático para o servidor.
O TCU entende que a metodologia integra a própria regra de aposentadoria
A posição do Tribunal de Contas é diferente.
No TC 002.302/2024-1, o presidente do TST consultou o TCU sobre a possibilidade de magistrados e servidores públicos federais que ingressaram até 31 de dezembro de 2003 escolherem entre proventos correspondentes à totalidade da remuneração do cargo efetivo e proventos calculados pela média contributiva.
A resposta veio no acórdão 679/2026-Plenário, julgado em 18 de março de 2026.
Por unanimidade, o TCU concluiu que as regras dos arts. 4º e 20 da EC 103/19 não asseguram essa escolha ao servidor que ingressou em cargo efetivo até 31 de dezembro de 2003 e não optou pelo regime de previdência complementar.
Para a Corte, cada regra constitucional forma um conjunto próprio de requisitos, metodologia de cálculo e critérios de reajuste. Se o servidor se enquadra nas hipóteses do art. 4º, § 6º, I, ou do art. 20, § 2º, I, seus proventos devem observar integralidade e paridade.
O fundamento passa pela legalidade estrita: segundo o TCU, não cabe criar, por interpretação, uma faculdade que a EC 103/19 não previu. No julgamento, a Corte também considerou segurança jurídica, equilíbrio atuarial e sustentabilidade do regime previdenciário.
Isso significa que a média está sempre proibida?
Não.
Faço essa distinção porque ela é essencial para compreender corretamente o alcance do acórdão 679/26.
O TCU não afirmou que todo servidor público que ingressou até 31 de dezembro de 2003 está impedido de receber aposentadoria calculada pela média.
O que a Corte afastou foi a possibilidade de o servidor que não optou pelo regime de previdência complementar escolher livremente, dentro das regras de transição dos arts. 4º e 20 da EC 103/19, entre a integralidade e paridade e a média.
Segundo o TCU, o servidor que ingressou até 31 de dezembro de 2003 e se enquadra nas hipóteses do art. 4º, § 6º, I, ou do art. 20, § 2º, I, está sujeito à forma de cálculo prevista nesses dispositivos: integralidade e paridade.
Isso não significa, contudo, que a média esteja definitivamente afastada.
O próprio acórdão 679/26 reconhece que esse servidor poderá ter os proventos calculados pela média prevista no art. 26 da EC 103/19 caso preencha integralmente os requisitos de outra regra de aposentadoria que adote essa metodologia, citando expressamente, como exemplo, a regra do art. 10 da emenda.
Por isso, considero importante evitar a simplificação de que “quem ingressou até 2003 é obrigado a se aposentar pela integralidade”.
A tese do TCU é mais específica: o servidor não pode escolher entre integralidade e média dentro das regras dos arts. 4º e 20 quando, pelas condições previstas nesses próprios dispositivos, estiver enquadrado na hipótese de integralidade e paridade.
A média continua possível se o servidor preencher os requisitos de outra regra constitucional de aposentadoria que preveja essa forma de cálculo.
Quando uma garantia passa a funcionar como limite
Aqui está, a meu ver, o ponto mais instigante da controvérsia.
Integralidade e paridade foram preservadas como garantias para determinados servidores. Se, em um caso concreto, a média contributiva resultar em proventos superiores, é legítimo impedir sua utilização em nome de uma proteção criada em favor do próprio servidor?
A interpretação favorável à escolha aproxima essa discussão da ideia de benefício previdenciário mais vantajoso: a garantia constitucional não deveria servir para reduzir o benefício de quem ela pretende proteger.
O TCU parte de outra lógica. Para a Corte, não se trata de uma vantagem individual da qual o servidor possa dispor. A Constituição estabeleceu regras distintas de aposentadoria, e cada uma delas reúne requisitos, forma de cálculo e reajuste próprios. Permitir a combinação desses elementos significaria construir uma terceira regra não prevista pela emenda constitucional.
Vejo nesse confronto entre proteção individual e vinculação à regra constitucional o núcleo da controvérsia que chegou ao Supremo.
O problema já produz efeitos concretos
A resposta do TCU em processo de Consulta tem caráter normativo no âmbito da Corte, e o acórdão 679/26 já serve de fundamento para o exame de aposentadorias concretas.
Quando o Tribunal identifica que um servidor se enquadra, segundo sua interpretação, no art. 4º, § 6º, I, ou no art. 20, § 2º, I, mas teve a aposentadoria concedida pela média, pode considerar inadequada a metodologia adotada e negar registro ao ato.
Na prática, isso cria uma situação especialmente sensível.
O servidor pode obter administrativamente a aposentadoria calculada pela média, com respaldo na orientação jurídica da Administração, e depois enfrentar decisão contrária do TCU.
Por essa razão, entendo que a divergência merece atenção não apenas de servidores públicos próximos da aposentadoria, mas também de sindicatos e associações que acompanham casos semelhantes. O tema afeta tanto o planejamento previdenciário quanto a análise de atos já concedidos.
A discussão chega ao STF
O STF já foi provocado a examinar a matéria.
No MS 40.625, uma decisão do TCU que negara registro a aposentadorias calculadas pela média foi questionada perante a Corte. Em 19 de fevereiro de 2026, antes mesmo do julgamento do acórdão 679/26 pelo Plenário do TCU, o Ministro Flávio Dino indeferiu a medida liminar.
Na análise cautelar, não houve reconhecimento de plausibilidade jurídica suficiente para afastar a decisão do Tribunal de Contas. Posteriormente, houve desistência do mandado de segurança.
Considero importante interpretar esse antecedente com cautela. O indeferimento da liminar não equivale a uma decisão definitiva do STF sobre a controvérsia, e o processo terminou sem julgamento de mérito capaz de solucionar a questão.
Outros processos mantêm o debate aberto.
Os MS 40.946, 41.066 e 41.071, sob relatoria da ministra Cármen Lúcia, também submetem a controvérsia ao Supremo, sem solução definitiva até o momento.
Entre eles, o MS 40.946 merece atenção por ter sido impetrado pela Unafisco Nacional - Associação Nacional dos Auditores-Fiscais da Receita Federal do Brasil. A participação de entidade representativa evidencia que a discussão não se limita a aposentadorias isoladas e pode alcançar grupos de servidores em situações semelhantes.
Por ora, portanto, não há decisão definitiva do STF que reconheça um direito geral de opção pela média, nem julgamento de mérito que encerre a controvérsia em favor da interpretação do TCU.
O que servidores e entidades devem observar agora?
Enquanto o Supremo não define a questão, considero insuficiente uma comparação simples entre o valor da integralidade e o valor da média para orientar a aposentadoria.
É preciso identificar quais regras constitucionais o servidor efetivamente preenche, qual metodologia de cálculo corresponde a cada uma delas e se existe regra alternativa que permita, de forma autônoma, a aposentadoria pela média.
Também é necessário considerar a jurisprudência atual do TCU. Uma aposentadoria concedida pela Administração continuará sujeita ao controle da Corte de Contas, o que pode gerar questionamentos posteriores sobre a forma de cálculo adotada.
Para sindicatos e associações, o tema também merece acompanhamento coletivo. A depender da definição do STF, a solução poderá repercutir sobre grupos de servidores que ingressaram no serviço público no mesmo período e estão sujeitos às mesmas regras de transição.
Por isso, vejo o planejamento previdenciário, nesse contexto, como algo que vai além de calcular qual opção apresenta o maior valor. É preciso compreender qual regra sustenta juridicamente esse resultado e quais riscos ainda cercam sua aplicação.
A palavra final ainda não foi dada
A controvérsia reúne três posições institucionais em momentos distintos.
A Administração recebeu manifestação jurídica favorável à possibilidade de concessão do benefício mais vantajoso. O TCU consolidou entendimento contrário à livre escolha da metodologia dentro das regras de transição dos arts. 4º e 20 da EC 103/19. Agora, cabe ao STF enfrentar a questão nos processos que permanecem em tramitação.
Até que isso ocorra, servidores públicos que planejam a aposentadoria convivem com uma incerteza relevante: uma metodologia potencialmente mais vantajosa pode encontrar resistência no controle posterior do Tribunal de Contas.
No fundo, volto à pergunta que orienta toda a discussão: uma garantia previdenciária criada para proteger o servidor pode obrigá-lo a receber menos?
A resposta do Supremo poderá definir não apenas o destino de aposentadorias já questionadas, mas também as escolhas de muitos servidores públicos que precisam planejar sua saída do serviço ativo sob regras constitucionais cuja interpretação ainda está em disputa.