Sumário: 1. Introdução; 2. Núcleo fático como unidade descritiva da conduta; 3. Infração continuada diante da multiplicação por ocorrências; 4. Fórmula de dosimetria sob o crivo da proporcionalidade; 5. Agravantes perante a vedação de dupla valoração; 6. Atenuantes para estímulo à conformidade regulatória; 7. Transição normativa frente ao Tema 1.327 do STJ; 8. Disposições complementares; 9. Conclusão.
1. Introdução
A ANM - Agência Nacional de Mineração submeteu à consulta pública 1/26, entre 10 de agosto e 24 de setembro de 2026, minuta de alteração da resolução ANM 223/25, que disciplina infrações, sanções e multas no setor mineral. A proposta troca a dupla metodologia vigente por equação única: BRg - base de referência por gravidade, FVPM - fator de valor da produção mineral, FP - fator de portfólio e FMA - fator de modulação adicional.
A revisão enfrenta distorções reconhecidas pela própria Agência, como a lavratura de autos título a título para condutas únicas do titular. O núcleo fático, a infração transversal e a retroação da norma mais favorável traduzem avanço digno de preservação.
Os autores subscreveram contribuições protocoladas no último dia da consulta. O fio condutor consiste em proteger essa racionalidade contra dois riscos: a volta do efeito cumulativo por vias indiretas e a remissão de elementos essenciais a atos normativos futuros. O presente texto sistematiza essas contribuições diante da jurisprudência do STJ firmada em agosto e setembro de 2026.
Destacam-se como principais, na minuta de alteração da resolução ANM 223/25, pelo sentido e alcance normativo: (i) o art. 1º, incisos XI-A e XVII-A, que define infração transversal e núcleo fático; (ii) o art. 5º, §§ 5º e 6º, que impõe auto único às infrações derivadas do mesmo núcleo fático; (iii) o art. 31, § 5º, e o art. 56, § 7º, que regulam a infração continuada; (iv) o art. 56, caput e § 2º, que institui a nova equação; (v) o art. 59, incisos I e II, relativo às agravantes; (vi) o art. 60, relativo às atenuantes; (vii) o art. 66, que rege a transição entre regimes. Deles depende, em última análise, o valor de cada infração minerária.
2. Núcleo fático como unidade descritiva da conduta
O art. 1º, inciso XVII-A, da minuta de alteração da resolução ANM 223/25 define núcleo fático como conjunto de atos ou omissões que constituem uma única conduta antijurídica. A antijuridicidade, porém, deriva da instrução e da decisão administrativa. Inserida na definição, antecipa conclusão que o processo ainda não produziu. A contribuição propõe conceito descritivo: atos ou omissões inter-relacionados, oriundos do mesmo contexto de fato e passíveis de apuração unitária, ainda que vinculados a múltiplos títulos.
A relevância prática do conceito surge no art. 5º, § 5º, que impõe auto único, tipificação de maior gravidade e vedação à cumulação de multas sobre o mesmo fato gerador. A regra merece manutenção integral. Exprime preocupação semelhante à do art. 22, § 3º, do decreto-lei 4.657/1942 (lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro), paralelo apenas ilustrativo, pois aquele dispositivo se dirige a agentes públicos.
O § 6º remete a manual da Superintendência os critérios de identificação do núcleo fático, o que permite ao manual conformar a própria unidade da infração. A contribuição sugere critérios mínimos na resolução, como unidade de tempo e lugar e relação de dependência ou de meio e fim entre condutas, além da regra de que obrigações diversas não impedem a unidade. Ao manual caberiam procedimentos e exemplos, em atenção ao art. 30 da Lei de Introdução, que impõe às autoridades o dever de ampliar a segurança jurídica.
3. Infração continuada diante da multiplicação por ocorrências
O art. 31, § 5º, da minuta de alteração da resolução ANM 223/25 caracteriza a infração continuada como a repetição de ações ou omissões da mesma espécie, contra o mesmo dispositivo, na mesma estrutura, poligonal ou processo minerário. Nesses casos, a autoridade poderá lavrar auto consolidado. A contribuição propõe dever vinculado, com critérios objetivos de caracterização e de interrupção da continuidade.
O efeito econômico decisivo aparece no art. 56, § 7º, segundo o qual, “caracterizada a infração continuada, o valor final da multa resultante da dosimetria ordinária, considerando os aspectos indicados no caput, será multiplicado pelo número de ocorrências identificadas pela fiscalização”. A multiplicação alcança o valor já modulado pelas agravantes. Antecedentes e fatores de dano, relativos ao histórico do infrator e ao resultado concreto, acabam replicados tantas vezes quantas forem as ocorrências. A unidade reconhecida no auto não repercute na sanção, equivalente à soma de autos individuais.
O contraste com o Fator de Portfólio revela incoerência interna. A infração transversal que alcança dezenas de títulos recebe multiplicador progressivo com teto de 3,0, ao passo que a repetição da conduta em um único empreendimento recebe multiplicador ilimitado. Falta, ainda, indicar qual ocorrência fornece a dosimetria a multiplicar.
A contribuição propõe multa única, correspondente à ocorrência de maior valor, acrescida de fração progressiva: um sexto, de duas a três ocorrências; um quarto, de quatro a seis; um terço, de sete a doze; metade, de treze a vinte e quatro; dois terços, acima disso. Os fatores dos arts. 59 e 60 incidiriam uma única vez, observado o limite legal por infração do art. 53 do decreto 9.406/18. O art. 31, § 6º, remeteria ao art. 56, § 7º, reunindo a metodologia em dispositivo único.
A jurisprudência recente reforça a necessidade de previsão expressa. A recusa da continuidade delitiva do art. 71 do CP nas infrações administrativas consolidou-se nas duas turmas de Direito Público do STJ, sob o fundamento de que o direito administrativo sancionador “é um ramo desvinculado do direito penal, e a ele não se aplicam as suas disposições, a menos que haja norma específica que assim o preveja” (STJ, 2ª turma, AREsp 2.937.639, relator ministro Afrânio Vilela, julgado em agosto de 2026). Sem regra própria na resolução, a correção judicial por analogia penal tende a ser recusada. Logo, a fração progressiva depende de texto editado pela própria ANM.
4. Fórmula de dosimetria sob o crivo da proporcionalidade
O art. 56, caput, da minuta de alteração da resolução ANM 223/25 enumera os critérios de fixação da multa, mas omite a culpabilidade. A contribuição propõe incluí-la como pressuposto da responsabilização e elemento de individualização da pena, em consonância com a orientação da primeira seção do STJ, nos EREsp 1.318.051/RJ, sobre a natureza subjetiva da responsabilidade administrativa ambiental. A mera ocorrência objetiva de irregularidade não esgota o juízo de reprovação exigido para punir.
O § 2º define o FMA como resultado da “diferença entre a soma dos percentuais de agravantes e a soma dos percentuais de atenuantes”. Tomada literalmente, a regra produz fator zero sem circunstâncias e fator negativo quando as atenuantes superam as agravantes, anulando ou invertendo a multa. A redação sugerida explicita FMA = 1 + SAg - SAt, com piso compatível com o valor mínimo legal.
O Fator de Portfólio merece apoio, pois substitui um auto por título por multiplicador único e limitado. Três ajustes ampliam sua coerência: vincular a infração transversal a obrigação do titular independente de título específico; computar apenas os títulos efetivamente alcançados; e contar a infração transversal como antecedente único.
A equação abandona a regra do menor valor entre duas metodologias, prevista nos arts. 56, § 5º, e 58 da redação vigente, que funcionava como salvaguarda do regulado. Em contrapartida, a contribuição sugere teto por nível de gravidade para o produto dos fatores, na linha do § 1º do art. 56 vigente, que admite pisos e tetos. A combinação de FVPM, FP e FMA precisa guardar correspondência com a gravidade concreta da infração.
5. Agravantes perante a vedação de dupla valoração
O art. 59, inciso I, da minuta de alteração da resolução ANM 223/25 majora a multa conforme a quantidade de sanções definitivas nos cinco anos anteriores, sem distinguir natureza ou gravidade. Como o art. 53 dobra a multa na reincidência, a mesma sanção anterior pode repercutir duas vezes. A contribuição propõe vedar essa dupla valoração, na linha da súmula 241 do STJ, e contar como uma só as sanções oriundas do mesmo núcleo fático, infração continuada ou infração transversal, inclusive as lavradas título a título. Sem essa regra, o efeito cumulativo sobreviveria por meio da agravante.
O inciso II agrava a multa pela multiplicação dos maiores fatores de dano de cada categoria, técnica de crescimento geométrico: dois fatores de valor 20, limite do art. 59, inciso IV, vigente, resultariam em fator 400. A alternativa adota o maior fator, acrescido de fração limitada por categoria adicional, com teto global, e exige prova individualizada do dano e do nexo causal.
Outra frente da contribuição consiste em vedar o uso do dano como agravante quando o resultado integrar o próprio tipo, como nas infrações do Grupo IV que descrevem dano a terceiros. A resolução define agravantes como circunstâncias não integrantes da estrutura do tipo, no art. 2º, inciso III. A desvinculação entre direito penal e direito administrativo sancionador, acolhida pelo STJ, recomenda que essas vedações integrem o texto da resolução, sem depender da analogia com a súmula 241.
6. Atenuantes para estímulo à conformidade regulatória
O art. 60 da resolução ANM 223/25, na redação vigente, prevê apenas duas atenuantes, aplicadas de forma não cumulativa: redução de 60% pela renúncia ao direito de recorrer, com pagamento em vinte dias, e de 25% pela adoção voluntária de providências eficazes antes da decisão de primeira instância. O rol ignora a conduta que mais contribui para a finalidade declarada no art. 3º, o aumento dos níveis de conformidade do setor: identificar e corrigir a irregularidade antes da atuação da Agência.
A contribuição acrescenta três hipóteses: redução de 20% pela comunicação espontânea da irregularidade à ANM antes de ação fiscalizatória, seguida de correção no prazo fixado; de 10% pela comprovação de programa efetivo de conformidade regulatória; e de 10% pela colaboração com a fiscalização no esclarecimento dos fatos.
Essas hipóteses encontram correspondência em regimes sancionadores federais consolidados. O art. 7º, inciso VIII, da lei 12.846/13 considera mecanismos de integridade na dosimetria, e o art. 14, incisos III e IV, da lei 9.605/1998 valoriza a comunicação prévia e a colaboração com os agentes de controle. Tais parâmetros conferem conteúdo ao dever de considerar atenuantes previsto no art. 53, § 1º, do decreto 9.406/18.
A soma das atenuantes, prevista na definição do FMA, reclama compatibilização com a regra de não cumulação do art. 60. Reduções expressivas podem levar o fator a valores ínfimos, razão pela qual a redação sugerida para o FMA estabelece piso vinculado ao mínimo legal. Os percentuais propostos conservam caráter indicativo e admitem calibração na análise de impacto regulatório.
7. Transição normativa frente ao tema 1.327 do STJ
O art. 66 da minuta de alteração da resolução ANM 223/25 aplica os novos valores aos processos não definitivamente julgados. O § 1º admite revisão a pedido quando a nova metodologia reduzir a multa, nos termos de ato futuro, e o § 2º prevê janela temporal ajustada com a Procuradoria Federal junto à ANM. O § 3º veda a retroação gravosa e manda prevalecer, em todos os casos, a norma mais favorável.
A contribuição apoia integralmente o § 3º e propõe elevar o caput e o § 1º ao mesmo patamar: aplicação de ofício da metodologia mais favorável aos processos pendentes; revisão, a pedido, das sanções definitivas cujo crédito não tenha sido extinto, inclusive as inscritas em dívida ativa; suspensão da cobrança durante a análise dos pedidos feitos em até cento e oitenta dias da disponibilização de ferramenta pública de cálculo; e decisão com os valores de ambas as metodologias.
O julgamento do tema 1.327 dos recursos repetitivos confere novo peso a essas sugestões. Ao examinar a retroação de resolução da ANTT que reduziu multas, a primeira seção do STJ fixou que “a penalidade administrativa deve se basear no princípio do tempus regit actum, salvo se houver previsão legal, específica e expressa de autorização do normativo mais benéfico posterior às condutas pretéritas” (STJ, 1ª Seção, REsp 2.175.767 e REsp 2.175.768, relator ministro Paulo Sérgio Domingues, julgados em setembro de 2026). Por maioria, o colegiado recusou modular os efeitos da tese.
A tese converte o texto do art. 66 em condição de existência do benefício. Sem cláusula expressa, prevalece a regra do tempo do ato, e a remissão a ato normativo futuro expõe o regulado no intervalo até sua edição. A exigência de previsão legal reforça, ademais, o fundamento eleito pela contribuição para as sanções definitivas: o art. 65 da lei 9.784/1999, que admite a revisão de processos sancionadores a qualquer tempo, diante de circunstâncias relevantes que demonstrem a inadequação da sanção.
Essa orientação descende do tema 1.199 do STF, sobre a lei 14.230/21. Como já registrado neste Informativo, os votos que atribuíram natureza civil à improbidade sustentaram que “o Direito Administrativo Sancionador, em que pese também ser jus puniendi estatal, não gera automaticidade com relação a aplicação por simetria dos princípios do Direito Penal” (GUIMARÃES, Júlia Venzi G.; VASCONCELLOS, João Pedro Lima de. O julgamento do ARE 843.989 e o regime jurídico aplicável aos atos de improbidade administrativa. Informativo Justen, Pereira, Oliveira e Talamini, Curitiba, 186, agosto de 2022). O vetor jurisprudencial transfere ao regulador o encargo de declarar, em texto, a extensão da retroatividade que pretende conferir.
8. Disposições complementares
Outros preceitos cumprem função instrumental. A contribuição pede simulações comparativas entre as metodologias, por grupo, gravidade e faixa de VPM, com cenários de dano, antecedentes e continuidade. O pedido encontra apoio no art. 9º, § 3º, da lei 13.848/19 e no art. 67 da resolução ANM 223/25, que determinou a reavaliação das metodologias.
Para o auto consolidado, sugere-se acrescer ao prazo de defesa do art. 38 da resolução dez dias a cada dez ocorrências, ou fração, até sessenta dias, pois a concentração de imputações não pode reduzir as condições efetivas de contraditório. Mantida a multiplicação, a coerência impõe dois efeitos: termo prescricional próprio para cada ocorrência, sem aplicação da parte final do art. 1º da lei 9.873/1999, e exclusão da multa diária do art. 29 sobre ocorrências já computadas.
Com a revogação do critério territorial, as infrações da fase de pesquisa migram para o novo modelo. A contribuição sugere atribuir ao titular sem produção a faixa inferior do FVPM. Ausência de produção difere de ausência de declaração e não deve atrair o arbitramento pela mediana do art. 55, § 2º, vigente.
9. Conclusão
A minuta submetida à consulta pública 1/26 corrige distorções relevantes do regime sancionador minerário. As contribuições examinadas revelam três vetores centrais: (i) unidade da conduta como contenção do efeito cumulativo, expressa no núcleo fático, na infração transversal e na multa única para a infração continuada; (ii) proporcionalidade na formação do valor, com FMA coerente, vedação de dupla valoração e atenuantes que premiem a conformidade; (iii) segurança jurídica na transição, com retroação benéfica disciplinada no texto da resolução.
A jurisprudência do STJ em 2026 altera o peso relativo desses vetores. A recusa da continuidade delitiva nas infrações administrativas e a tese do tema 1.327 subordinam ambos os benefícios à previsão normativa expressa. Institutos antes supridos pela analogia penal passam a depender do texto regulatório.
Permanece em aberto se cláusula de resolução satisfaz a exigência de previsão legal. A ancoragem da revisão das sanções definitivas no art. 65 da lei 9.784/1999 reduz esse risco.
A revisão oferece oportunidade de construir regime sancionador proporcional, previsível e compatível com a escala da mineração brasileira. O desafio consiste em converter as premissas declaradas nos documentos técnicos em regras escritas, sem remessas a atos futuros, pois a jurisprudência atual tende a reconhecer ao regulado somente aquilo que a norma expressamente lhe concede.
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Leia também: GUIMARÃES, Júlia Venzi G.; VASCONCELLOS, João Pedro Lima de. O julgamento do ARE 843.989 e o regime jurídico aplicável aos atos de improbidade administrativa. Informativo Justen, Pereira, Oliveira e Talamini, Curitiba, nº 186, agosto de 2022, disponível em http://www.justen.com.br.