O advento da reforma da tributação sobre o consumo introduziu no sistema tributário brasileiro uma circunstância peculiar. Diferentemente das reformas que promovem a substituição imediata de determinado regime jurídico por outro, a EC 132/23 concebeu um processo gradual, no qual categorias tributárias pertencentes ao sistema que se pretende superar permanecerão vigentes, por determinado período, ao lado daquelas que formarão o modelo futuro.
Essa coexistência produz dificuldades que não se limitam à operacionalização dos novos tributos. Ela impõe também um problema propriamente jurídico de coordenação normativa, porque institutos concebidos em momentos diferentes e segundo racionalidades distintas passarão a incidir simultaneamente sobre uma mesma realidade econômica. A transição, nesse sentido, não representa apenas uma sucessão temporal de tributos, mas um período no qual dois modelos de tributação sobre o consumo precisarão ser interpretados conjuntamente.
É nesse contexto que se insere a discussão acerca da eventual inclusão do IBS - Imposto sobre Bens e Serviços e da CBS - Contribuição sobre Bens e Serviços na base de cálculo do ICMS.
A controvérsia ganhou relevância concreta com a formação de entendimentos administrativos e judiciais distintos acerca da matéria. De um lado, a administração tributária paulista tem compreendido que IBS e CBS, quando efetivamente exigíveis, deverão integrar o valor da operação utilizado para a determinação da base do ICMS. De outro, decisão liminar recentemente proferida pela 16ª Vara da Fazenda Pública de São Paulo admitiu, em situação individual, a apuração do imposto estadual sem a inclusão dos novos tributos.
A natureza provisória e subjetivamente limitada dessa decisão recomenda que não se atribua ao episódio significado jurisprudencial que ele ainda não possui. O interesse teórico da controvérsia parece residir em outro aspecto: ela permite examinar como categorias tradicionais do Direito Tributário, particularmente a legalidade e a determinação da base de cálculo, deverão operar durante um período no qual tributos pertencentes a modelos normativos diferentes coexistirão.
A questão talvez seja, portanto, menos simples do que a conhecida formulação do “tributo na base de outro tributo” poderia sugerir.
Base de cálculo, legalidade e determinação da obrigação tributária
Na teoria da regra-matriz de incidência tributária, a base de cálculo não constitui elemento meramente aritmético destinado à apuração do montante devido. Inserida no critério quantitativo da consequência tributária, ela mantém relação com a própria materialidade escolhida pelo legislador e participa da identificação jurídica do tributo.
A construção desenvolvida por Paulo de Barros Carvalho a respeito da regra-matriz é particularmente útil nesse ponto, porque permite compreender a base de cálculo não apenas como uma quantidade sobre a qual se aplica determinada alíquota, mas como elemento que, ao mensurar a materialidade tributável, também contribui para confirmá-la. Alterações naquilo que compõe essa grandeza podem, portanto, ultrapassar o plano meramente operacional da arrecadação.
Essa compreensão ajuda a explicar a especial relevância que o sistema brasileiro atribui à legalidade na definição da dimensão quantitativa da obrigação tributária. O artigo 150, inciso I, da Constituição, ao vedar a exigência ou o aumento de tributo sem lei que o estabeleça, encontra desenvolvimento no art. 97 do Código Tributário Nacional, que reserva à lei, entre outras matérias, a definição da base de cálculo. O §1º do mesmo dispositivo acrescenta que a modificação da base que torne o tributo mais oneroso equivale, para esses efeitos, à sua majoração.
A legalidade tributária, entretanto, não elimina a interpretação. Entre a descrição legislativa abstrata e a aplicação da norma existe necessariamente uma atividade de determinação de sentido. A dificuldade consiste justamente em identificar até onde essa atividade permanece no campo da interpretação de uma base de cálculo legalmente estabelecida e a partir de que momento passa a produzir uma ampliação da própria grandeza tributável.
A controvérsia envolvendo IBS, CBS e ICMS deve ser situada nesse espaço.
O art. 13 da LC 87/1996 adota, em diferentes hipóteses, o “valor da operação” como referência para a determinação da base de cálculo do ICMS. A amplitude semântica dessa expressão sempre permitiu discussões a respeito das parcelas que efetivamente participam da grandeza tributável. O problema que agora se apresenta consiste em determinar se tributos posteriormente criados, incidentes no contexto da mesma operação econômica, podem ser compreendidos dentro desse conceito independentemente de previsão legislativa específica.
Uma primeira leitura pode sustentar que sim. Se IBS e CBS repercutirem na formação do preço exigido do adquirente, seria possível argumentar que esses valores economicamente participam do valor total da operação e, portanto, são alcançados pela disciplina já existente na LC 87/1996. Sob essa perspectiva, não haveria propriamente ampliação da base de cálculo, mas aplicação de uma categoria normativa preexistente a uma nova realidade econômica.
É essa, em linhas gerais, a direção adotada pela administração tributária paulista.
A questão, entretanto, admite outra aproximação teórica. Se a base de cálculo constitui elemento submetido à reserva legal e se IBS e CBS são figuras tributárias inexistentes no momento de formação da disciplina complementar do ICMS, pode-se indagar se sua incorporação à grandeza tributável decorre naturalmente do conceito de “valor da operação” ou se demandaria uma decisão normativa adicional.
A diferença entre essas perspectivas desloca o problema da existência de uma regra de exclusão para a suficiência da regra que fundamentaria a inclusão.
Não se trata de sustentar que todo elemento componente de uma base tributária deva estar nominalmente enumerado na legislação. Uma exigência dessa natureza seria dificilmente conciliável com a utilização, inevitável no Direito, de conceitos normativos gerais. O problema parece estar, antes, na determinabilidade da obrigação tributária: saber em que medida uma expressão legal preexistente comporta a inclusão de grandezas surgidas posteriormente sem que a atividade interpretativa altere materialmente aquilo que a própria lei submeteu à tributação.
A questão adquire especial relevância durante uma reforma estrutural, porque aquilo que se modifica não é apenas uma circunstância econômica sobre a qual uma regra antiga passa a incidir, mas o próprio conjunto de categorias tributárias que coexistem dentro do sistema.
A transição como problema de coordenação normativa
A reforma promovida pela EC 132/23 não se limitou a extinguir determinados tributos e criar outros em seu lugar. Houve uma reorganização das bases constitucionais da tributação sobre o consumo, acompanhada da introdução de princípios, técnicas de incidência e mecanismos de não cumulatividade destinados a conferir ao novo sistema racionalidade própria.
A LC 214/25 desenvolveu essa arquitetura ao disciplinar IBS e CBS e estabelecer regras específicas para a composição de suas bases de cálculo. O art. 12 também adota como ponto de partida o “valor da operação”, compreendido como o valor integral cobrado pelo fornecedor, mas estabelece expressamente quais parcelas o integram e quais dele devem ser excluídas.
Entre as exclusões encontram-se o próprio IBS e a CBS e, durante a transição, tributos pertencentes ao sistema anterior, entre eles ICMS e ISS. A legislação dos novos tributos contém, portanto, disposições destinadas especificamente a coordenar sua incidência com aquela dos tributos que permanecerão temporariamente vigentes.
Esse dado não oferece, isoladamente, resposta para o caminho inverso. A exclusão do ICMS da base do IBS e da CBS não implica, por uma relação necessária de reciprocidade, que IBS e CBS devam ser excluídos da base do imposto estadual. Revela, contudo, que a interação entre os dois sistemas foi percebida pelo legislador como matéria suscetível de disciplina normativa própria.
Outra alteração legislativa acrescenta uma dimensão relevante ao problema. A legislação complementar da reforma modificou o §1º do art. 13 da LC 87/1996 para estabelecer que, a partir de 1º de janeiro de 2027, o valor correspondente ao Imposto Seletivo integra a base de cálculo do ICMS.
A interpretação desse dispositivo recomenda cautela.
Seria excessivo concluir que a referência expressa ao Imposto Seletivo corresponde necessariamente a uma decisão legislativa de excluir IBS e CBS. O silêncio normativo dificilmente possui significado unívoco, e a interpretação a contrario sensu não pode prescindir do exame do conjunto normativo em que a disposição está inserida.
Ainda assim, a alteração introduz uma questão sistemática que parece difícil ignorar.
Se o legislador complementar considerou necessário disciplinar expressamente a inclusão de um dos tributos criados pela reforma na base de cálculo do ICMS, torna-se pertinente investigar qual significado interpretativo deve ser atribuído à ausência de disciplina equivalente em relação aos outros dois. A pergunta não conduz necessariamente a uma resposta favorável ou contrária à inclusão, mas torna menos evidente a ideia de que a expressão “valor da operação”, isoladamente considerada, seria suficiente para resolver todas as relações entre os tributos criados pela reforma e a base do imposto estadual.
A circunstância ganha importância porque IBS, CBS e Imposto Seletivo pertencem ao mesmo processo legislativo de reorganização da tributação sobre o consumo e eram conhecidos quando se disciplinaram as relações entre os novos tributos e o ICMS. A diferenciação normativa entre eles constitui, assim, um elemento interpretativo relevante, embora não necessariamente conclusivo.
Continuidade econômica e identidade jurídica
Um dos argumentos possíveis em favor da inclusão de IBS e CBS na base do ICMS decorre da função que os novos tributos desempenharão no sistema. Na medida em que substituirão tributos atualmente incorporados à estrutura econômica das operações, pode-se compreender a transição como continuidade suficiente para preservar o tratamento anteriormente atribuído às parcelas tributárias que participam da formação do preço.
Há também uma preocupação federativa subjacente a essa interpretação. A própria transição constitucional foi desenhada de modo a reduzir progressivamente ICMS e ISS enquanto se amplia a participação do IBS, procurando administrar os efeitos arrecadatórios da passagem entre os sistemas. Uma interpretação que modifique a composição da base do ICMS durante esse período pode, evidentemente, produzir consequências sobre essa trajetória.
Esses argumentos apresentam coerência econômica e sistemática, mas suscitam uma questão jurídica adicional.
A substituição de determinada fonte de receita tributária por outra não implica necessariamente identidade entre os respectivos regimes jurídicos. A reforma não alterou apenas a denominação ou a competência relativa a determinados tributos. Procurou modificar a forma pela qual a tributação sobre o consumo se relaciona com preço, não cumulatividade, crédito e transparência da carga tributária.
Por isso, a analogia entre PIS/Cofins e IBS/CBS precisa ser manejada com alguma reserva.
É possível que a função econômica de substituição constitua elemento relevante para a interpretação. Mas também é possível compreender que a autonomia normativa conferida aos novos tributos impede que todas as consequências jurídicas associadas aos tributos substituídos sejam automaticamente transferidas aos seus sucessores.
A distinção parece particularmente importante porque continuidade econômica e identidade jurídica não constituem necessariamente o mesmo fenômeno.
É justamente no espaço existente entre ambas que parte considerável das controvérsias da transição provavelmente será construída.
A jurisprudência sobre tributos incluídos em outras bases
A experiência jurisprudencial brasileira oferece numerosos debates acerca da inclusão de determinado tributo na base de cálculo de outro. O exemplo mais conhecido é o julgamento do RE 574.706, Tema 69 da repercussão geral, no qual o STF concluiu que o ICMS não compõe a base de cálculo do PIS e da Cofins.
A aproximação entre os debates é compreensível, mas sua transposição automática para a controvérsia atual seria problemática.
No Tema 69, a discussão estava relacionada à delimitação constitucional de receita ou faturamento para fins de incidência das contribuições. A controvérsia envolvendo IBS, CBS e ICMS parte de categoria distinta - o “valor da operação” - e se desenvolve em contexto constitucional também diverso.
O precedente pode ser relevante em um plano metodológico mais geral. O julgamento demonstrou a importância de examinar a relação entre a materialidade constitucionalmente atribuída ao tributo e as grandezas que a legislação pretende incorporar à sua base. Não oferece, entretanto, resposta imediata sobre o conteúdo do valor da operação para fins de ICMS durante a transição inaugurada pela EC 132/23.
Talvez a questão atual exija, justamente por isso, menor dependência das antigas fórmulas utilizadas nas controvérsias sobre “tributo na base de tributo” e maior atenção à arquitetura normativa específica construída pela reforma.
A pergunta deixa de ser apenas se um tributo pode integrar a base de outro e passa a envolver a forma pela qual categorias pertencentes a dois modelos tributários distintos devem ser coordenadas enquanto ambos permanecem simultaneamente vigentes.
A controvérsia administrativa e o início da discussão judicial
A Secretaria da Fazenda e Planejamento do Estado de São Paulo já se pronunciou sobre a matéria. Na resposta à consulta tributária 33.083/26, entre outras manifestações, afirmou que a base de cálculo do ICMS corresponde ao valor da operação ou prestação e compreende os tributos que componham o preço total cobrado do adquirente.
A partir dessa compreensão, concluiu que IBS e CBS, quando efetivamente exigíveis, deverão integrar a base do imposto estadual. Para o exercício de 2026, entretanto, a própria administração paulista afastou essa inclusão em razão das particularidades do período inicial da transição e da permanência integral de PIS e Cofins na composição considerada.
A interpretação administrativa explicita adequadamente uma das construções possíveis: a inclusão não decorreria de nova regra relativa à base de cálculo, mas da aplicação do conceito já existente de valor da operação.
A controvérsia chegou recentemente ao Poder Judiciário sob perspectiva distinta.
No mandado de segurança ----------, a 16ª Vara da Fazenda Pública de São Paulo concedeu medida liminar à Privalia Brasil S.A., admitindo que a empresa, quando os novos tributos se tornarem efetivamente exigíveis, apure o ICMS sem incluir os valores correspondentes ao IBS e à CBS em sua base de cálculo.
Por se tratar de decisão de primeiro grau, provisória e produzida em processo individual, não parece adequado extrair dela, neste momento, qualquer conclusão acerca da orientação que prevalecerá nos tribunais.
Sua utilidade para o debate doutrinário é outra.
A decisão torna concreta uma divergência interpretativa que provavelmente acompanhará a implementação da reforma: saber se a interação entre tributos pertencentes aos dois sistemas decorre da aplicação das categorias jurídicas anteriormente existentes ou se, em determinadas situações, exige disciplina normativa específica.
Segurança jurídica e determinabilidade na transição
A transição prevista pela EC 132/23 prolongará por vários exercícios a convivência entre o sistema atual e aquele que deverá substituí-lo integralmente. Durante esse período, contribuintes e administrações tributárias precisarão interpretar normas produzidas em diferentes momentos e concebidas segundo racionalidades nem sempre coincidentes.
É nesse ambiente que a segurança jurídica assume dimensão particular.
Na teoria contemporânea da segurança jurídica, especialmente a partir das formulações de Humberto Ávila, previsibilidade e determinabilidade não significam a eliminação de toda dúvida interpretativa. O Direito não oferece - nem poderia oferecer - antecipação absoluta de todas as consequências jurídicas possíveis. A segurança relaciona-se, porém, à possibilidade de o destinatário reconstruir, com suficiente cognoscibilidade e estabilidade, as consequências que o ordenamento associa às suas condutas.
Essa preocupação assume especial intensidade no Direito Tributário, em que decisões econômicas frequentemente são estruturadas a partir da carga fiscal esperada.
A composição da base do ICMS interfere na precificação, na elaboração de contratos, na parametrização de sistemas fiscais e na projeção de margens. Divergências acerca dessa composição durante um período de transformação estrutural produzem, portanto, consequências que ultrapassam a relação bilateral entre Fisco e contribuinte.
A discussão sobre IBS e CBS na base do ICMS coloca essa exigência de determinabilidade diante de uma situação pouco usual. A interpretação favorável à inclusão parte da continuidade do conceito de valor da operação e da compreensão de que os novos tributos, ao participarem do preço, podem ser absorvidos pela disciplina existente. A interpretação contrária enfatiza a legalidade da base de cálculo, a autonomia normativa dos novos tributos e as escolhas específicas realizadas pelo legislador complementar ao disciplinar a interação entre os dois sistemas.
Ambas as construções encontram elementos normativos que merecem consideração. A solução provavelmente dependerá menos da adoção isolada de um desses argumentos do que da maneira pela qual Constituição, legislação complementar e regime transitório serão interpretados conjuntamente.
A recente decisão da Justiça paulista representa apenas um primeiro movimento desse debate. Sua maior relevância talvez não esteja no resultado provisoriamente alcançado, mas no fato de revelar uma dificuldade estrutural que acompanhará a reforma nos próximos anos.
A transição tributária brasileira exigirá mais do que regras de vigência e cronogramas de redução de alíquotas. Exigirá a construção de critérios capazes de coordenar dois sistemas tributários sem pressupor, de um lado, que as categorias do sistema anterior possam ser automaticamente projetadas sobre o novo e, de outro, que a simples novidade dos tributos seja suficiente para afastar categorias jurídicas que permanecem vigentes.
Nesse sentido, a controvérsia acerca da inclusão de IBS e CBS na base de cálculo do ICMS pode ser compreendida como uma manifestação inicial de um problema mais amplo. Ao longo da transição, será necessário definir em que medida conceitos jurídicos formados sob a estrutura anterior conservam seu alcance quando passam a operar sobre institutos criados por uma nova ordem constitucional tributária.
A resposta não parece decorrer exclusivamente da continuidade nem da ruptura. Ela dependerá da interpretação conjunta dos dois sistemas e, sobretudo, da capacidade de preservar, durante a passagem de um para o outro, os parâmetros de legalidade e segurança jurídica que continuam estruturando a relação tributária.
Talvez seja precisamente nesse ponto intermediário - entre aquilo que permanece e aquilo que a reforma pretende transformar - que se encontre uma das questões centrais do Direito Tributário brasileiro nos próximos anos.