A transação tributária inaugurou, no ordenamento jurídico brasileiro, uma lógica que rompe com a tradição do litígio como única via de composição entre o contribuinte e o Fisco. Regulamentada pela lei 13.988/20 e operacionalizada pela Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional por meio de portarias específicas, o instrumento parte da premissa de que é mais racional para o credor público receber menos, com segurança e previsibilidade, do que insistir na cobrança integral de um crédito de recuperabilidade duvidosa. Para o contribuinte, abre-se a possibilidade de regularizar um passivo que, acrescido de multas, juros e encargos legais, muitas vezes supera sua real capacidade de pagamento.
O acesso aos benefícios da transação, contudo, não é automático. A concessão de descontos depende da classificação de capacidade de pagamento atribuída à empresa pela PGFN - a CAPAG -, calculada com base em indicadores patrimoniais e de faturamento definidos normativamente. Empresas classificadas com baixa capacidade de pagamento obtêm descontos mais expressivos; aquelas enquadradas em faixas superiores, descontos menores ou nenhum benefício.
Quando a CAPAG atribuída não corresponde à real situação econômica do contribuinte, a legislação abre a possibilidade de revisão administrativa, por meio de pedido fundamentado e instruído com demonstrações contábeis e demais elementos comprobatórios da dificuldade financeira.
É exatamente nesse intervalo - entre a formalização do pedido de revisão da CAPAG e sua apreciação pela autoridade competente - que surge o problema que este artigo se propõe a examinar. A análise do pedido de revisão pode levar meses. Durante esse período, a empresa que busca a transação frequentemente depende da manutenção de sua regularidade fiscal para continuar operando. A CPEN - Certidão Positiva com Efeitos de Negativa - é exigida para a participação em processos licitatórios, para a obtenção de linhas de crédito junto a instituições financeiras, e por clientes e fornecedores como condição para a continuidade das relações contratuais. Sem a CPEN, a empresa simplesmente não opera.
O único meio de obtê-la, na generalidade dos casos, é o parcelamento dos débitos tributários vencidos. A empresa, então, ainda que em comprovada situação de fragilidade econômica, adere ao parcelamento convencional, sem qualquer desconto, e passa a honrar as parcelas mensalmente enquanto aguarda a revisão da CAPAG que poderia lhe garantir condições mais favoráveis.
O adimplemento existe, mas a que custo? Com frequência, a empresa contrai empréstimos junto a instituições financeiras, compromete capital de giro essencial, posterga pagamentos devidos a fornecedores ou reduz investimentos operacionais para arcar com os valores das parcelas. Paga-se ao Fisco, em última análise, com recursos que a empresa não tem - e que busca em fontes onerosas, agravando ainda mais sua posição financeira.
Diante desse quadro, coloca-se a questão central: o fato de a empresa manter o parcelamento em dia pode ser interpretado, no âmbito da análise administrativa da CAPAG, como sinal de alta capacidade de pagamento?
Em nosso entendimento, a capacidade de pagamento, para os fins da transação tributária, não se confunde com capacidade de obter recursos para pagar. São conceitos distintos, e a análise da CAPAG não pode equipará-los sem incorrer em erro metodológico grave. A empresa que toma crédito bancário - mais oneroso do que a própria dívida tributária, em muitos casos - para honrar parcelas fiscais e preservar a CPEN não demonstra solvência. Demonstra, ao contrário, que o custo de não ter a certidão supera o custo do próprio endividamento.
A regularidade fiscal, nesse cenário, não é reflexo de saúde financeira; é o preço pago pela sobrevivência no mercado. Ignorar essa distinção é inverter a lógica do instituto: a transação tributária existe para alcançar contribuintes em dificuldade real, e negar-lhes os benefícios com base em um adimplemento forçado e artificial esvazia a própria finalidade do mecanismo que deveria ampará-los.
Há, ainda, violação direta ao princípio da capacidade contributiva, inscrito no art. 145, § 1.º, da Constituição Federal. A tributação - e, por extensão, os instrumentos de composição e cobrança de créditos tributários - deve observar a real aptidão econômica do contribuinte. Inferir alta capacidade de pagamento a partir da manutenção de parcelas obtidas ao custo de descapitalização progressiva contraria o mandamento constitucional e compromete a racionalidade do sistema.
O problema adquire contornos ainda mais nítidos nas empresas que prestam serviços ou fornecem bens ao poder público. Essas empresas operam com uma estrutura de fluxo de caixa estruturalmente deficitária no curto prazo: os pagamentos pela administração pública observam ritos burocráticos que impõem prazos dilatados de liquidação, ao passo que as obrigações correntes - folha de salários, contribuições previdenciárias, encargos trabalhistas, parcelas bancárias, tributos mensais - são inteiramente de curto prazo. O descasamento entre entradas e saídas é inerente ao modelo de negócio, não consequência de má gestão.
Empresas com contratos formalizados com órgãos públicos, que geram empregos e cumprem suas obrigações trabalhistas, frequentemente convivem com aperto severo de caixa porque os créditos a receber do Estado ainda tramitam em processos de liquidação. Concluir que essas empresas demonstrem capacidade de pagar integralmente um passivo tributário histórico, acrescido de pesados acessórios, com base apenas no fato de que mantêm parcelamentos em dia, seria desconsiderar por completo a realidade econômica em que operam.
A revisão da CAPAG deve, portanto, fundar-se nos elementos que efetivamente comprovam a real situação econômica do contribuinte: as demonstrações contábeis, os indicadores de liquidez, o grau de endividamento, a geração de caixa operacional e o nível de capital de giro. É por meio desses instrumentos que se apreende, com objetividade, se a empresa tem ou não aptidão para suportar o pagamento integral do passivo tributário sem comprometer sua continuidade.
Em conclusão, tratar o adimplemento forçado como indício de alta capacidade de pagamento é, em última análise, punir o contribuinte por ter cumprido o que o sistema lhe exigiu para continuar existindo. Essa interpretação não apenas contraria a finalidade da transação tributária como viola o princípio da capacidade contributiva. A CAPAG há de refletir a situação econômica real do contribuinte, aferida por indicadores objetivos e demonstrações contábeis, e não a conclusão simplificada de que quem paga as parcelas em dia pode pagar integralmente o passivo tributário.