Quando o custo novo não é tributo: O que trava a renegociação de contratos públicos e concessões

Quando um tributo novo aumenta o custo de um contrato público, a lei aponta o caminho: comprovado o impacto, o preço é revisto. Quando o custo vem de outro lugar, o caminho existe, mas é mais longo, mais disputado e, muitas vezes, chega tarde.

Esse outro lugar costuma ser uma convenção coletiva com piso ou benefício novo, uma norma regulamentadora que exige adequação, como a NR-38 ou a NR-1, ou uma mudança de rotina pedida pelo próprio contratante. Nenhuma delas é tributo. Todas têm custo real.

Na limpeza urbana e no manejo de resíduos, essa diferença pesa. A mão de obra é uma das maiores parcelas do custo, a data-base da convenção raramente coincide com o aniversário do contrato e as normas de segurança e saúde no trabalho mudam mais do que os editais preveem.

A pergunta deste artigo é direta: por que essas alterações são tão difíceis de negociar, mesmo quando o direito ao reequilíbrio está escrito na lei.

O que a lei já assegura

O ponto de partida é constitucional: o art. 37, XXI, da Constituição exige que sejam mantidas as condições efetivas da proposta. O problema nunca é a existência do direito. É o instrumento, a prova e o prazo.

Na lei 14.133/21 e na lei 8.987/1995, cada tipo de alteração tem a sua porta de entrada:

Dois dispositivos funcionam como trava. Na lei 14.133, o pedido de reequilíbrio deve ser feito durante a vigência do contrato e antes de eventual prorrogação (art. 131, parágrafo único). Na lei 8.987, atendidas as condições do contrato, considera-se mantido o equilíbrio (art. 10). Nas PPPs, a repartição de riscos é cláusula obrigatória (lei 11.079, art. 5º, III).

Por que é difícil

1. O enquadramento. Uma NR nova é "disposição legal" para fins do art. 134, ou "encargo legal" para fins do art. 9º, § 3º, da lei 8.987? A norma é editada por portaria ministerial, não por lei em sentido estrito. Há argumentos dos dois lados, e essa discussão consome meses. A CCT também não é lei: entra pela repactuação, quando o contrato tem mão de obra dedicada, ou pela via do reequilíbrio. Na concessão, não há repactuação: o caminho é a revisão prevista no contrato.

2. A matriz de riscos. Se o contrato atribui à contratada o risco de alteração normativa ou de variação do custo de mão de obra, o pedido já nasce fraco. Muitas empresas descobrem essa cláusula no dia em que precisam dela.

3. A prova. A Administração exige demonstração analítica. Quando a planilha da proposta agrupou mão de obra, benefícios e itens de SST em poucas linhas, não há como mostrar o que mudou. O custo existe, mas não aparece.

4. O que a CCT negocia além do trabalhista. A Administração não se vincula a cláusulas de convenção que tratem de matéria não trabalhista, de participação nos lucros, de índices de encargos sociais ou de preços de insumos (lei 14.133, art. 135, § 1º). Uma cláusula mal desenhada na mesa sindical vira custo que o contrato não absorve.

5. O tempo. A empresa paga o novo piso ou o novo equipamento no mês seguinte. O reequilíbrio, quando vem, vem depois. E o pedido feito fora da vigência, ou depois da prorrogação, pode simplesmente não ser mais aceito.

6. A mudança informal. O fiscal pede por ofício, e-mail ou mensagem um novo roteiro, um turno extra, uma frequência maior. Na substância, é alteração unilateral. Sem formalização, é só custo.

Nenhuma dessas seis dificuldades decorre de lacuna na lei.

Decorrem do modo como o custo é registrado na proposta, alocado na matriz de riscos, demonstrado no pedido e comunicado ao longo da vida do contrato.

O direito existe; o que falha é o percurso entre o fato que gera o custo e o aditivo que o reconhece.

Em contrato público, o custo de mão de obra e de segurança do trabalho não nasce no setor de contratos. Nasce na mesa de negociação coletiva e nas comissões que escrevem as normas.

É nesse ponto que três frentes se encontram: a negociação sindical, a conformidade em SST e a gestão contratual. Quando caminham separadas, o custo chega à Administração sem enquadramento, sem prova e fora do prazo, e o direito ao reequilíbrio, que a lei assegura, se converte em prejuízo.