Os desafios da modernização do sistema tributário brasileiro e a garantia da segurança jurídica marcaram a abertura do segundo dia do II Congresso Ibero-Brasileiro de Governança Global, nesta terça-feira, 24, em Salamanca. O debate reuniu representantes do Judiciário, da advocacia pública, da academia e da iniciativa privada para analisar os impactos institucionais da EC 132/23 e do novo modelo de IVA dual.
Compuseram a mesa o ministro do STJ Benedito Gonçalves, o professor José Ignacio Sánchez Macías (Universidade de Salamanca), a procuradora da Fazenda Nacional Rita Nolasco, os advogados Robson Maia e Sandro Reis, e Aristóteles de Queiroz Camara, presidente da mesa.
Segurança jurídico-tributária e confiança institucional
O ministro do STJ Benedito Gonçalves destacou que a reforma do sistema tributário brasileiro deve evitar a criação de cenários assimétricos entre contribuintes em situações equivalentes. Para ele, distorções no tratamento tributário dentro de uma mesma categoria econômica comprometem a racionalidade do sistema e podem contrariar o propósito de justiça fiscal que orienta a modernização.
Ao tratar da tributação de benefícios empresariais, como planos de saúde oferecidos aos empregados, o ministro apontou que a ausência de regras objetivas de creditamento pode gerar desigualdades. Segundo ele, quando empresas que oferecem o mesmo benefício recebem tratamento distinto, cria-se um ambiente de insegurança e desequilíbrio concorrencial. Alertou ainda que, ao dificultar a compensação do tributo incidente sobre benefício efetivamente concedido, o sistema pode desestimular a saúde privada empresarial e, de forma indireta, ampliar a pressão sobre os serviços públicos.
Para o ministro, o sistema tributário não deve ser apenas instrumento arrecadatório, mas mecanismo de desenvolvimento, inclusão e justiça. Nesse contexto, a segurança jurídico-tributária assume papel central, pois exige previsibilidade das regras, coerência normativa e proteção da confiança dos contribuintes.
“Quando falamos de calculabilidade, falamos da possibilidade de planejar o futuro com base em regras estáveis.”
S.Exa. ressaltou que a lei tributária previsível funciona como ponto seguro, enquanto a instabilidade normativa se converte em fonte de incerteza. Também enfatizou o papel do Judiciário na aplicação coerente dos princípios constitucionais tributários, com decisões transparentes e uniformes, além da responsabilidade do Executivo na condução normativa.
Para o ministro, a modernização do sistema somente alcançará seus objetivos se estiver fundada na estabilidade institucional.
"Sem segurança jurídica, não há investimentos. Sem estabilidade normativa, não há crescimento sustentável."
Fragmentação, IVA dual e os desafios da harmonização
A procuradora da Fazenda Nacional Rita Nolasco contextualizou que o sistema anterior, estruturado sobre bases fragmentadas e competências repartidas entre IPI, ICMS, ISS, PIS e Cofins, gerou zonas de intersecção responsáveis por intenso contencioso judicial. Discussões sobre conceitos como mercadoria, produto industrializado, circulação, receita e faturamento atravessaram décadas até definição pelos tribunais superiores, produzindo insegurança jurídica prolongada.
A revolução tecnológica agravou o quadro, especialmente na tributação de softwares e novas tecnologias, evidenciando a inadequação do modelo tradicional diante de novas realidades econômicas.
Segundo Rita, a EC 132/23 busca superar essa fragmentação por meio da integração das bases e da instituição de um IVA dual - CBS, de competência da União, e IBS, compartilhado entre Estados e municípios - com regras constitucionais idênticas e legislação uniforme. A expectativa é reduzir disputas sobre incidência e ampliar eficiência e transparência.
O desafio, porém, desloca-se para a harmonização interpretativa. A estrutura criada prevê Comitê Gestor do IBS, instâncias administrativas de uniformização e órgãos de integração entre IBS e CBS. Ainda assim, questões de constitucionalidade e legalidade permanecem reservadas ao Judiciário, mantendo aberto o campo de judicialização.
No plano processual, a mudança da tributação da origem para o destino altera substancialmente a dinâmica do contencioso. Empresas que operam nacionalmente poderão manter relações jurídicas com múltiplos entes federativos, com potencial pulverização de execuções fiscais e ações judiciais em diversas jurisdições.
Entre as alternativas debatidas está a criação de um foro nacional digital para causas envolvendo IBS e CBS, proposta discutida no âmbito do CNJ como forma de assegurar uniformidade decisória e previsibilidade.
Fiscalização digital, algoritmos e cooperação tributária
Sob perspectiva comparada, o professor da Universidade de Salamanca José Ignacio Sánchez Macías ampliou o debate ao destacar que o desafio contemporâneo não se limita ao desenho do tributo, mas envolve a forma como a administração fiscal executa e fiscaliza.
Na experiência espanhola, a digitalização da fiscalização - com faturamento eletrônico obrigatório, mineração de dados e uso de algoritmos - transformou a relação entre contribuinte e administração. O controle deixou de ser retrospectivo para se tornar quase simultâneo.
O uso de ferramentas algorítmicas para identificação de risco fiscal, contudo, suscita questionamentos quanto à transparência e à preservação da segurança jurídica, sobretudo quando contribuintes são classificados em grupos de risco com base em padrões estatísticos.
Para o professor, o equilíbrio entre eficiência arrecadatória e garantias do contribuinte passa por um modelo cooperativo. A administração deve reduzir assimetrias informativas, oferecer orientação clara e incentivar práticas de compliance tributário.
A autorregulação e a demonstração de diligência fiscal, nesse contexto, podem funcionar como instrumentos de mitigação de risco e de fortalecimento da confiança no sistema, elemento essencial para estabilidade econômica e institucional.
Transição, conflitos federativos e o teste da regulamentação
Ao tratar da segurança jurídica na reforma tributária, Robson Maia afirmou que, embora a simplicidade tenha sido o principal valor defendido na tramitação da PEC 45 e da PEC 110, nem todos os impactos foram devidamente debatidos - especialmente o fim dos incentivos fiscais de ICMS e ISS e o que os substituiria.
Para ele, o Brasil “dormiu IVA único e acordou IVA dual”, destacando que o modelo final, com CBS e IBS, pode gerar conflitos interpretativos e insegurança. Alertou ainda para o período de transição até 2033, quando coexistirão até dez tributos, e para o risco de sobrecarga do STJ e do STF, sobretudo em razão dos conflitos envolvendo o Comitê Gestor do IBS.
O tributarista também observou que, apesar das leis complementares já aprovadas, as alíquotas ainda não foram definidas e dependerão de legislação estadual e municipal. Ao mencionar que a LC 227 alterou 110 dispositivos da LC 214 antes mesmo de sua vigência, sugeriu fragilidade no texto.
Em tom metafórico, comparou a emenda constitucional a um “muro” possivelmente torto, as leis complementares ao “reboco” e os futuros regulamentos à “pintura”, questionando se eventuais problemas estruturais poderão ser resolvidos apenas na fase regulamentar.
Ao encerrar, disse que a resposta definitiva sobre os rumos da reforma talvez só possa ser dada pela “cigana Margarida”, numa referência à imprevisibilidade do cenário jurídico-tributário que se avizinha.