A 1ª turma do STJ decidiu que, em ação de improbidade com vários réus, o ANPC - Acordo de Não Persecução Civil pode prever ressarcimento limitado à parcela do prejuízo correspondente à participação de cada agente no ilícito. O colegiado também reconheceu que o Judiciário pode exercer controle formal e substancial sobre o acordo, inclusive para avaliar se as obrigações pactuadas são compatíveis com a gravidade dos fatos e atendem ao interesse público.
No caso, a turma afastou entendimento de que um acordo que previa ressarcimento de 50% do prejuízo seria irregular por contrariar a exigência legal de reparação integral do dano. Apesar disso, determinou que o TJ/SE reexamine o ajuste para verificar se as obrigações assumidas são suficientes diante da gravidade dos atos de improbidade.
O caso
A controvérsia teve origem em ação de improbidade administrativa decorrente de investigação do MP/SE sobre suposto esquema de desvio de recursos provenientes da Assembleia Legislativa de Sergipe, destinados a entidades a título de subvenções sociais.
Segundo a ação, entre 2012 e 2013, o então deputado estadual Luiz Augusto Carvalho Ribeiro Filho, juntamente com outros réus, teria direcionado R$ 1,02 milhão a uma associação.
Em 1ª instância, ele foi condenado pela prática de atos de improbidade às penas de perda da função pública, suspensão dos direitos políticos por seis anos e pagamento de R$ 1,02 milhão a título de multa e ressarcimento ao erário.
Durante o julgamento das apelações, o MP estadual apresentou ANPC que abrangia três ações de improbidade relacionadas ao desvio de subvenções. Pelo acordo, o recorrente se comprometeu a reparar 50% do prejuízo.
O TJ/SE, contudo, recusou a homologação. Entre os fundamentos, considerou que a lei de improbidade exige reparação integral do dano e que o acordo, ao prever ressarcimento de apenas 50%, não atenderia a essa exigência.
A Corte também apontou insuficiência das sanções e ausência de tópico específico sobre os parâmetros previstos no art. 17-B, § 2º, da LIA.
Ressarcimento conforme participação no dano
Ao votar, a relatora, ministra Regina Helena Costa, afirmou que a exigência de ressarcimento integral prevista no art. 17-B, I, da lei 8.429/92, deve ser interpretada conjuntamente com o art. 17-C, § 2º.
Esse último dispositivo determina que, em caso de litisconsórcio passivo, a condenação deve ocorrer no limite da participação e dos benefícios diretos de cada réu, vedada a solidariedade.
Para a relatora, quando for possível individualizar a contribuição dos envolvidos, a responsabilidade deve observar a participação causal de cada um.
Nesse contexto, entendeu que o ANPC, por constituir meio alternativo de solução da controvérsia, não pode impor situação mais gravosa do que aquela prevista para eventual condenação judicial.
Assim, embora o compromisso de reparação integral seja cláusula obrigatória, nos casos de concurso de agentes ele deve ser compreendido como a reparação integral da parcela atribuível ao compromissário.
“Não se pode emprestar-lhe aspecto mais gravoso que aquele legalmente previsto para o desfecho judicial”, registrou a relatora ao defender a interpretação sistemática dos dispositivos da LIA.
Segundo o voto, a reparação deve ficar limitada à contribuição causal do imputado quando for possível mensurar seu grau de participação no ilícito. A ministra observou que essa interpretação também foi adotada pelo CNMP e pela AGU em normas sobre a celebração de ANPC.
No caso concreto, a ação havia sido proposta contra o deputado e outros sete réus. Para o STJ, portanto, a existência de vários agentes permitia, em tese, atribuir responsabilidade individual inferior à totalidade do prejuízo, desde que mensurada a participação de cada um.
A ministra destacou ainda que o percentual de 50% não havia sido estabelecido aleatoriamente. Conforme explicou, o próprio acordo registrava que a parcela correspondia à contribuição causal atribuída ao recorrente com base em parâmetros adotados pelo TJ/SE em casos relacionados.
Com isso, concluiu que em ação proposta contra diversos réus, é possível celebrar acordo individual com recomposição do erário em valor inferior à totalidade do dano quando houver elementos para mensurar a contribuição causal do compromissário.
Controle judicial não se limita aos requisitos formais
Outro ponto central do julgamento foi a extensão do controle exercido pelo Judiciário sobre o ANPC.
Segundo Regina Helena Costa, não há dúvida de que o juiz pode verificar a regularidade formal do acordo. Esse exame, porém, não esgota a atividade jurisdicional, especialmente quando as sanções negociadas podem não guardar correspondência com a gravidade dos fatos.
A relatora ressaltou que a probidade administrativa constitui interesse transindividual e indisponível e que a solução consensual deve observar a supremacia do interesse público. Por isso, a correspondência entre as consequências pactuadas e a gravidade da conduta permanece sujeita ao crivo judicial.
O voto destacou o art. 17-B, § 2º, da LIA, segundo o qual o acordo deve considerar a personalidade do agente, a natureza, as circunstâncias, a gravidade e a repercussão social do ato, além das vantagens da rápida solução do caso para o interesse público.
Esses parâmetros, segundo a ministra, autorizam o magistrado a examinar a pertinência das condições estabelecidas no acordo, “sob pena de transformar o juiz em mero avalista acrítico de negócios dessa natureza”.
Para S. Exa., portanto, o controle judicial possui dimensão formal e substancial. Isso significa que o magistrado pode verificar não apenas se o procedimento e as cláusulas obrigatórias foram observados, mas também se o conteúdo do acordo é juridicamente adequado e compatível com o interesse público.
A atuação judicial, porém, deve ser corretiva, e não substitutiva. Conforme o voto, diante de acordo incompatível com a proteção do patrimônio público, o Judiciário pode recusar a homologação e remeter as partes a nova negociação, preservando o protagonismo dos celebrantes.
STJ não homologou diretamente o acordo
Apesar de afastar parte dos fundamentos utilizados pelo TJ/SE para rejeitar o ANPC, a 1ª turma não homologou diretamente o pacto.
A relatora explicou que a LIA não exige que o instrumento contenha tópico formal e específico demonstrando o atendimento aos critérios do art. 17-B, § 2º. Ainda assim, a ausência desse vício formal não elimina a necessidade de controle substancial sobre o acordo.
No caso, seria necessário avaliar se obrigações essencialmente pecuniárias, consistentes na reparação do dano e no pagamento de multa, são proporcionais à gravidade dos fatos descritos na ação.
Segundo a ministra, essa análise depende de elementos fáticos que não estavam suficientemente delineados no processo para permitir que o próprio STJ realizasse, de forma inaugural, o controle substancial. A apreciação direta, afirmou, poderia implicar supressão de instância e reexame de provas.
Assim, a turma anulou a decisão que rejeitou a homologação e determinou o retorno dos autos ao TJ/SE para novo exame.
A Corte de origem deverá avaliar o acordo mediante controles formal e substancial, considerando sua compatibilidade com o interesse público e, especialmente, a suficiência das obrigações assumidas diante da gravidade dos fatos.
- Processo: REsp 2.263.884
Leia o acórdão.