Em artigo publicado no Migalhas, intitulado "Propriedade sem registro e desenvolvimento econômico: uma relação de causalidade"¹, em 18/6/26, sustentamos que a propriedade sem registro não representa apenas uma anomalia jurídica: constitui verdadeiro obstáculo ao desenvolvimento econômico.

O imóvel irregular não circula com segurança, não acessa crédito em condições ordinárias, não serve adequadamente como garantia, sofre desvalorização patrimonial, reduz a eficiência arrecadatória, exclui extensas áreas do território nacional da economia produtiva, inclusive no que se refere à inserção em mercados emergentes, como o de créditos de carbono e demais ativos ambientais², e mantém milhões de pessoas à margem da economia formal. Sem lastro registral, a terra perde densidade econômica; sem segurança fundiária, o crédito perde valor.

Essa realidade não surgiu por acaso. O Brasil herdou de sua formação colonial uma estrutura fundiária profundamente desorganizada. Desde as capitanias hereditárias, passando pelo regime sesmarial, pelo vazio normativo que sucedeu à Independência e pela lei de terras de 1850, a ocupação do país foi marcada pela precariedade documental, pela prevalência da posse sobre o título, pela concentração de terras e pela insegurança jurídica. A informalidade imobiliária brasileira, portanto, não constitui exceção: é característica estrutural. Do ponto de vista fundiário, o país nasceu imperfeito e, em larga medida, permanece assim.

Nas últimas décadas, o Direito procurou reagir. Foram criados importantes mecanismos de regularização pela via extrajudicial, como a usucapião extrajudicial, a adjudicação compulsória extrajudicial, a retificação registral, a estremação e a demarcação, entre outros instrumentos destinados a superar situações históricas de irregularidade. Em tese, o sistema passou a dispor de ferramentas aptas a enfrentar parcela significativa desse passivo.

Em tese.

Na prática, a promessa normativa frequentemente não se converte em efetividade. O cidadão que busca regularizar seu imóvel encontra exigências excessivas, passivos tributários³, insegurança interpretativa, assimetrias procedimentais e uma cultura institucional ainda excessivamente orientada pela recusa. Diante da dúvida, nega-se a regularização pela via extrajudicial. Diante da complexidade, paralisa-se. Diante da informalidade, devolve-se o problema ao Poder Judiciário.

A usucapião extrajudicial talvez seja o exemplo mais eloquente desse descompasso. Concebida para conferir eficiência à regularização de situações possessórias consolidadas, vem sendo progressivamente comprimida por exigências administrativas no âmbito extrajudicial e por uma orientação jurisprudencial restritiva do STJ⁴. O paradoxo é evidente: o instituto criado para corrigir a informalidade passou, em muitos casos, a exigir um grau de formalização incompatível com a própria realidade que pretende solucionar.

A adjudicação compulsória extrajudicial, por sua vez, enfrenta dificuldades semelhantes. Muito embora represente avanço legislativo expressivo, sua utilização frequentemente esbarra na comprovação da quitação do preço em cadeias negociais antigas com sucessivas cessões de direitos, na ausência de documentos, na distância temporal dos titulares registrais e na informalidade acumulada ao longo de décadas. Somam-se a isso a elevada carga tributária incidente sobre muitas regularizações e a responsabilidade jurídica dos delegatários, principalmente a tributária, fatores que naturalmente induzem a uma atuação mais cautelosa.

O Brasil, assim, criou instrumentos extrajudiciais de regularização, mas ainda não consolidou, com a mesma intensidade, uma verdadeira cultura institucional de regularização. De acordo com o Princípio Pro Regularização, Ian Cavalcante⁵ sustenta que a irregularidade imobiliária não deve ser encarada como obstáculo definitivo, mas como situação transitória, a ser superada pelos mecanismos que o próprio ordenamento jurídico instituiu.

Nesse contexto, o registro de imóveis revela uma dimensão que ultrapassa sua concepção tradicional. É certo que lhe incumbem as funções clássicas de publicidade, autenticidade, eficácia e segurança jurídica dos direitos reais. Entretanto, em um Estado Constitucional comprometido com a promoção do desenvolvimento, a redução das desigualdades e a concretização dos direitos fundamentais, o registro também exerce relevante função de integração jurídica, patrimonial e econômica. Sua finalidade não consiste apenas em proteger situações jurídicas previamente formalizadas, mas igualmente em permitir que patrimônios historicamente excluídos ingressem na ordem jurídica formal, adquirindo plena aptidão para produzir os efeitos econômicos, sociais e jurídicos que lhes são inerentes.

O que está em jogo no STF

É nesse contexto que o julgamento das ações diretas de inconstitucionalidade que questionam a lei 13.465/17⁶ assume enorme relevância. Entre as ações destaca-se a ADIn 5.787⁷, ainda pendente de julgamento definitivo pelo STF. A ação integra um conjunto de demandas que impugnam diversos dispositivos da referida lei da Reurb, sob o argumento de que a disciplina legal teria flexibilizado demasiadamente a regularização fundiária, favorecendo a apropriação de terras públicas, estimulando a grilagem e comprometendo a proteção ambiental e a função social da propriedade.

A controvérsia não se limita à validade abstrata de determinados instrumentos previstos na lei 13.465/17, mas envolve a definição do próprio papel que a regularização fundiária desempenha no modelo constitucional brasileiro. Em última análise, discute-se se o sistema jurídico deve privilegiar uma interpretação voltada à integração patrimonial e à superação da invisibilidade registral ou se, diante do risco de eventuais desvios, deve adotar uma postura predominantemente restritiva, ainda que isso implique a manutenção de um passivo fundiário historicamente consolidado.

O voto do relator, ministro Dias Toffoli, reconhece, em linhas gerais, a constitucionalidade da política pública instituída pela lei 13.465/17, compreendendo a regularização fundiária como instrumento legítimo de concretização do direito à moradia, da função social da propriedade, da segurança jurídica e da integração dos imóveis informais ao mercado formal.

Em voto-vista, o ministro Flávio Dino inaugurou divergência parcial. Sua preocupação concentra-se especialmente no manejo da legitimação fundiária no âmbito da Reurb-E para regularizar ocupações voltadas à especulação imobiliária ou incidentes sobre terras públicas. Defende interpretação mais restritiva de determinados dispositivos da lei e propõe, entre outros pontos, a declaração de inconstitucionalidade da legitimação fundiária na Reurb-E e de normas relativas à regularização rural.

A ministra Cármen Lúcia acompanhou a divergência. A preocupação é legítima. Nenhum Estado comprometido com a Constituição pode admitir que a regularização fundiária se converta em mecanismo de legitimação da grilagem, da ocupação predatória, da fraude ou da apropriação ilícita do patrimônio público. O combate à má-fé constitui pressuposto de qualquer política séria de regularização.

Entretanto, a preocupação legítima não deve ser confundida com um receio abstrato capaz de paralisar o instrumento. A analogia com John Stuart Mill é útil nesse ponto. Em On Liberty⁸, publicado originalmente em 1859, o autor defende que o princípio do dano não autoriza a intervenção estatal fundada em desconforto, desaprovação moral ou temor genérico; a restrição da liberdade só se justifica diante de dano a terceiros ou de risco suficientemente identificável de dano. Transposta com as cautelas necessárias para o controle de constitucionalidade, a intuição é semelhante: o abuso possível não basta, por si, para condenar o instituto.

O que justifica a contenção constitucional não é a hipótese abstrata de mau uso, mas a demonstração de que determinada técnica normativa favorece, de modo concreto e juridicamente identificável, a lesão ao patrimônio público, ao meio ambiente, à função social da propriedade ou à ordem urbanística.

O problema, portanto, está em outro ponto. Em um país cuja irregularidade fundiária é histórica, massiva e estrutural, interpretações excessivamente restritivas da legitimação fundiária podem comprometer justamente um dos poucos instrumentos capazes de enfrentar a informalidade em escala coletiva.

A diferença é fundamental. Enquanto a usucapião extrajudicial e a adjudicação compulsória solucionam situações jurídicas individualmente consideradas, a Reurb promove a reorganização de núcleos urbanos em sua dimensão coletiva: viabiliza a abertura de matrículas, permite a titulação de milhares de imóveis, integra cadastros públicos, amplia a arrecadação, fortalece o planejamento territorial e incorpora extensas áreas ao mercado formal. Não se trata apenas de regularizar imóveis, mas de promover a regularização jurídica, urbanística, ambiental e social de territórios inteiros.

O Brasil não sofre de excesso de regularização. Sofre da sua insuficiência.

Não existe virtude constitucional em manter imóveis invisíveis ao registro, famílias privadas de títulos, municípios sem base cadastral confiável, propriedades incapazes de circular economicamente e territórios inteiros submetidos à precariedade documental. A Constituição não protege a informalidade. Protege a dignidade da pessoa humana, o direito à moradia, a função social da propriedade, a segurança jurídica, a redução das desigualdades e o desenvolvimento sustentável. Nenhum desses valores se realiza pela perpetuação da invisibilidade registral.

Assim, a matrícula representa muito mais do que um assento registral; constitui a porta de entrada do imóvel para a plena cidadania patrimonial.

O ponto de equilíbrio

Por isso, o verdadeiro desafio constitucional não consiste em escolher entre validar toda regularização ou inviabilizar o instituto. Essa é uma falsa dicotomia. O ponto de equilíbrio está em preservar a legitimação fundiária como técnica de regularização coletiva, estabelecer critérios rigorosos para sua utilização, impedir desvios de finalidade, sancionar a má-fé e distinguir, com precisão, a inclusão fundiária da apropriação ilícita do patrimônio público.

O julgamento da ADIn 5.787 ainda não foi concluído. Após os votos já proferidos, o ministro Gilmar Mendes formulou pedido de destaque, o que interrompeu a deliberação no ambiente virtual e transferiu a análise para o plenário físico do STF, até aqui sem data marcada. O resultado e, com ele, o destino da Reurb, permanecem em aberto.

Espera-se que a Corte encontre esse ponto de equilíbrio. Porque não se combate a irregularidade preservando o imóvel irregular. Não se protege o patrimônio público por meio da paralisia. Não há justiça possível enquanto milhões de brasileiros permanecerem condenados à informalidade imobiliária.

Entre a permissividade irresponsável e o rigor paralisante há um caminho constitucionalmente mais consistente: preservar a legitimação fundiária, controlar o abuso, punir a má-fé e permitir que o Brasil real, finalmente, ingresse no Brasil legal.

__________