CDC: Conformidade fiscal e o regime do devedor contumaz

Introdução: contexto e fundamentos do PLP 125/22

A relação entre Fisco e contribuinte no Brasil sempre foi marcada por assimetrias estruturais, elevada litigiosidade e um ambiente recorrente de insegurança jurídica. Para o contribuinte, a complexidade do sistema tributário, aliada à multiplicidade de normas infralegais e à atuação tradicionalmente repressiva da Administração Tributária, historicamente resultou em incerteza quanto aos limites da fiscalização, da cobrança e ao efetivo alcance de seus direitos e garantias.

Nesse cenário, ganhou relevo o PLP 125/22, de autoria do senador Rodrigo Pacheco, que busca, atualmente, instituir o CDC. Tal projeto, já tramitado nas casas do Congresso Nacional, aguarda a sanção presidencial. A proposta busca consolidar, em um diploma único de normas gerais, direitos, deveres e parâmetros mínimos de atuação estatal, com aplicação obrigatória a todos os entes federativos, oferecendo ao contribuinte maior previsibilidade na relação jurídico-tributária.

O PLP 125/22 estrutura-se a partir da diferenciação de comportamentos fiscais, ao reconhecer contribuintes cooperativos e adimplentes e, ao mesmo tempo, definir, com critérios objetivos e garantias procedimentais, o regime jurídico aplicável ao devedor contumaz. Paralelamente, institui programas de conformidade tributária e aduaneira voltados à indução do cumprimento voluntário das obrigações, à autorregularização e à redução de conflitos.

Diante da relevância do tema e de seus potenciais impactos sobre a segurança jurídica e o ambiente de negócios, o presente artigo propõe uma análise objetiva do PLP 125/22, destacando seus principais eixos estruturantes e as implicações práticas da instituição do CDC para o sujeito passivo da relação tributária.

A instituição do CDC

O PLP 125/22 propõe a instituição do CDC como um diploma nacional de normas gerais voltado à organização da relação entre o sujeito passivo e a Administração Tributária.

O Código parte da premissa de que a atuação estatal em matéria tributária deve ser orientada por parâmetros claros de segurança jurídica, boa-fé, transparência e proporcionalidade, afastando práticas excessivamente formalistas ou punitivas que, historicamente, contribuíram para o aumento da litigiosidade. Para o contribuinte, essa diretriz representa maior clareza quanto aos limites da atuação fiscal e maior previsibilidade no cumprimento de suas obrigações.

Um dos eixos centrais do projeto é a previsão de que a Administração Tributária deverá identificar os contribuintes considerados bons pagadores e cooperativos na aplicação da legislação tributária, com base em critérios objetivos relacionados ao histórico de adimplemento e ao grau de conformidade fiscal. Essa identificação deverá ocorrer de modo claro, imediato e, sempre que possível, automático, permitindo ao contribuinte conhecer previamente sua classificação e os efeitos decorrentes desse enquadramento, como, por exemplo, a priorização na análise de processos que envolvam restituição, ressarcimento ou compensação de créditos tributários, bem como acesso a canais de atendimento simplificados e orientativos.

O PLP também introduz a diretriz de adaptação das obrigações tributárias aos setores da atividade econômica, considerando suas características, particularidades operacionais e níveis de complexidade. A medida busca superar a lógica uniforme que tradicionalmente rege as obrigações acessórias, permitindo uma atuação fiscal mais compatível com a realidade econômica e produtiva de cada segmento.

Ao consolidar essas diretrizes, o CDC propõe um modelo mais funcional e cooperativo de relacionamento fiscal, no qual a atuação administrativa deixa de se apoiar exclusivamente em mecanismos repressivos e passa a valorizar a indução à conformidade, a previsibilidade e a racionalidade administrativa.

O contribuinte regular e os programas de conformidade tributária e aduaneira

Em consonância com a valorização do comportamento fiscal cooperativo, o PLP 125/22 institui programas de conformidade tributária e aduaneira voltados à indução do cumprimento voluntário das obrigações, à redução da litigiosidade e ao fortalecimento da previsibilidade na relação entre Fisco e contribuinte.

Nesse contexto, destaca-se o Programa de Conformidade Cooperativa Fiscal (Confia), de adesão voluntária, direcionado a pessoas jurídicas que possuam estrutura mínima de governança tributária e sistemas internos de gestão de conformidade. O programa busca estabelecer uma relação cooperativa com a Receita Federal do Brasil, com foco na antecipação de dúvidas interpretativas, na regularização de inconsistências e na prevenção de autuações, por meio de canais de atendimento diferenciados e procedimentos colaborativos.

O PLP também estrutura o Programa de Estímulo à Conformidade Tributária (Sintonia), que classifica os contribuintes a partir de critérios objetivos relacionados à regularidade cadastral, ao recolhimento tempestivo de tributos, ao cumprimento das obrigações acessórias e à exatidão das informações prestadas. Conforme o grau de conformidade alcançado, podem ser concedidos benefícios institucionais relevantes, como prioridade na análise de pedidos administrativos, facilitação no atendimento e possibilidade de autorregularização, inclusive com redução de multas e encargos em situações específicas.

No campo aduaneiro, o PLP consolida o Programa Brasileiro de OEA - Operador Econômico Autorizado, voltado à facilitação do comércio exterior e à segurança da cadeia logística internacional. A adesão ao programa pressupõe elevado grau de regularidade fiscal, solvência financeira e adequada gestão de riscos, sendo expressamente vedada a participação de contribuintes enquadrados como devedores contumazes.

Em conjunto, esses programas evidenciam a mudança de enfoque promovida pelo CDC, ao deslocar o centro da atuação fiscal da repressão para a indução à conformidade, tratando a regularidade fiscal como elemento relevante de diferenciação institucional e de melhoria do ambiente de negócios.

O regime jurídico do devedor contumaz

Além de valorizar o comportamento fiscal cooperativo, o PLP 125/22 dedica capítulo específico à definição do regime jurídico do devedor contumaz, buscando enfrentar práticas reiteradas de inadimplência que comprometem a concorrência leal e a arrecadação tributária. O projeto define o devedor contumaz como o sujeito passivo cuja conduta se caracteriza pela inadimplência substancial, reiterada e injustificada de tributos.

A caracterização da contumácia exige o preenchimento cumulativo de critérios objetivos, envolvendo o volume dos débitos, a reincidência no inadimplemento e a ausência de justificativas legítimas, como situações excepcionais de crise econômica. O texto distingue, de forma expressa, a inadimplência estrutural e deliberada das dificuldades financeiras pontuais inerentes à atividade empresarial.

O enquadramento como devedor contumaz não ocorre de forma automática. O projeto assegura a instauração de processo administrativo específico, com notificação prévia do  contribuinte,  indicação  fundamentada  dos débitos considerados relevantes e garantia do contraditório e da ampla defesa. Durante esse procedimento, é facultado ao sujeito passivo regularizar sua situação ou demonstrar a inexistência dos pressupostos legais para a caracterização da contumácia.

Uma vez caracterizado o devedor contumaz, podem ser aplicadas medidas administrativas proporcionais, como restrição ao acesso a benefícios fiscais, vedação à participação em licitações e imposição de efeitos cadastrais específicos. Tais medidas não possuem caráter punitivo em sentido estrito, mas visam desestimular práticas reiteradas de inadimplência e preservar a concorrência, assegurando maior proteção aos contribuintes que atuam de forma regular.

Implicações práticas e considerações finais

A instituição do CDC, nos termos propostos pelo PLP 125/22, representa um avanço relevante sob a perspectiva do contribuinte, ao buscar maior previsibilidade, transparência e racionalidade na relação com o Fisco. A consolidação de direitos, deveres e procedimentos em um diploma de normas gerais tende a reduzir assimetrias e incertezas que historicamente marcaram a atuação fiscal.

Do ponto de vista prático, a diferenciação entre contribuintes cooperativos e devedores contumazes reforça a regularidade fiscal como elemento relevante de proteção institucional. A adaptação das exigências tributárias às características setoriais e a valorização do cumprimento voluntário das obrigações podem contribuir para a redução de custos de conformidade, para a diminuição da litigiosidade e para maior segurança no planejamento das atividades empresariais.

Além disso, ao estabelecer critérios objetivos e garantias procedimentais para o enquadramento do devedor contumaz, o projeto oferece maior proteção contra enquadramentos arbitrários, permitindo que o contribuinte identifique com clareza os limites entre dificuldades financeiras pontuais e condutas estruturadas de inadimplência.

Embora o CDC não elimine, por si só, as complexidades do sistema tributário brasileiro, sua eventual sanção poderá representar um marco institucional relevante ao estabelecer parâmetros mais claros, equilibrados e cooperativos para a relação fisco-contribuinte. Considerando que o PLP 125/22 aguarda sanção presidencial, sua evolução legislativa e futura regulamentação merecem acompanhamento atento por parte dos contribuintes e profissionais que atuam na área tributária.

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Referências

BRASIL. PLP 125/2022. Institui o Código de Defesa do Contribuinte. Disponível em 6/1/2026: