Em outubro de 2008, no auge da crise financeira global, Alan Greenspan fez perante o Congresso norte-americano uma das confissões mais eloquentes da história econômica recente. O ex-presidente do Federal Reserve admitiu que sua ideologia - a crença de que mercados livres e competitivos seriam a forma insuperável de organizar economias - o havia levado a subestimar riscos sistêmicos. “Encontrei uma falha”, disse. O episódio serve de porta de entrada para uma pergunta que segue no centro do debate público brasileiro, das privatizações à regulação das plataformas digitais: a desregulação entrega a eficiência que promete?
A resposta mais rigorosa que conheço está em marketcraft: how governments make markets work (2018), de Steven K. Vogel, professor de Berkeley. A obra desmonta a dicotomia que estrutura quase todo o debate econômico contemporâneo - Estado versus mercado - e sustenta, em seu lugar, uma tese simples e desconcertante: mercados modernos são instituições, isto é, combinações complexas de leis, práticas e normas ativamente construídas e sustentadas por governos e agentes privados. Por isso Vogel propõe substituir a expressão “livre mercado” por marketcraft: a arte de fabricar mercados, tarefa de complexidade análoga à arte de governar (statecraft).
Três proposições derivam daí. Primeira: mercados precisam ser criados - como já observava Karl Polanyi, o laissez-faire foi planejado. Mesmo os mercados mais rudimentares dependeram de regras mínimas sobre locais, horários, unidades de medida e formas de pagamento; a corporação moderna, por sua vez, é uma criatura do Direito, impensável sem personalidade jurídica, responsabilidade limitada e regras contábeis. Segunda: reforma de mercado é tarefa construtiva, que exige edificar instituições - liberalizar não é simplesmente remover regras. Terceira: não existe uma única “solução de mercado”, nem uma alternativa naturalmente “mais orientada ao mercado” entre as opções de política pública. Gerar mais concorrência normalmente exige mais e melhores regras, não menos. Na síntese do autor: more markets, more rules.
Se os mercados são instituições, a linguagem com que falamos deles nunca é neutra. “Intervenção” sugere que Estado e mercado são esferas separadas e que a ação estatal é excepcional e indesejável. “Distorção” pressupõe uma pureza de mercado que a experiência não sustenta. “Redistribuição” supõe que o mercado aloca a riqueza primeiro e o governo a realoca depois, quando, na realidade, governos e atores privados definem previamente, nas próprias regras do jogo, a destinação dos recursos. É o que Ana Frazão denomina economicismo: o movimento que, herdeiro da economia neoclássica e do triunfo da Escola de Chicago, tratou a economia como ciência exata, dotada de leis naturais tendentes ao equilíbrio - e converteu a desregulação em decorrência da racionalidade científica, e não naquilo que ela sempre foi: uma escolha política. Como adverte Cass Sunstein, o status quo também precisa de justificação; a suposta neutralidade da não intervenção opera, ela mesma, como sofisticada forma de intervenção em favor da distribuição já existente.
Aqui a tese de Vogel converge com a de Katharina Pistor: o Direito é o código do capital. Os mercados não existem fora das regras - são constituídos por elas. Disso decorre uma distinção central para quem pensa direitos humanos: a diferença entre distribuição primária, feita nas próprias regras que constituem o mercado, e distribuição secundária, realizada depois, por tributos e políticas assistenciais. O que se costuma chamar de “desregulação” é, nessa chave, uma decisão política de distribuição primária - uma escolha sobre quem ganha e quem perde tomada antes de qualquer política social. E escolhas distributivas dessa magnitude, feitas em nome de uma pretensa neutralidade técnica, dizem respeito diretamente à dignidade e ao bem-estar das pessoas.
A experiência norte-americana entre 1980 e 2010 é o grande laboratório do argumento. Vogel demonstra que os movimentos rotulados como desreguladores envolveram a reconstrução da governança de mercado, e não a retirada da regulação. No sistema financeiro, leis como o Garn-St. Germain Act (1982) flexibilizaram limites e ampliaram aplicações sem reforçar a supervisão, preparando a crise das savings and loans - paga pelo contribuinte. O Gramm-Leach-Bliley Act (1999) revogou o Glass-Steagall e abriu caminho aos conglomerados financeiros; o Commodity Futures Modernization Act (2000) excluiu os derivativos de balcão do escopo regulatório. Na governança corporativa, a permissão de recompra de ações e a disseminação das stock options consolidaram o curto-prazismo e a primazia do acionista. No trabalho, nomeações favoráveis ao empregador e o desmonte da sindicalização corroeram o que se poderia chamar de economia moral do salário justo. Em nenhum desses movimentos houve “menos Estado”: houve muito mais Estado, mobilizado em favor de outros interesses.
A crise de 2008 foi o teste de estresse dessa arquitetura. Ao delegar às próprias instituições financeiras a calibragem de suas regras de capital, os reguladores apostaram que a reputação bastaria como incentivo ao autopoliciamento. A aposta quebrou - e com ela a economia mundial. Os resultados agregados tampouco socorrem a promessa de eficiência: Thomas Philippon demonstrou que o custo unitário dos serviços financeiros nos Estados Unidos permaneceu praticamente estável desde o fim do século XIX, apesar de todas as revoluções tecnológicas. Um setor que se apropria de fatia crescente do produto social sem melhorar a alocação de capital é o avesso da eficiência - o que Joseph Stiglitz descreve como um capitalismo que se financia devorando o próprio corpo. E a promessa do trickle-down não se cumpriu: a economia foi redesenhada para direcionar rendas ao topo, enquanto Ha-Joon Chang lembra que o inchaço financeiro não trouxe nem mais crescimento, nem mais estabilidade.
E o padrão não ficou em 2008 - segue se repetindo. O Silicon Valley Bank lucrou por anos sob o regime complacente obtido com a revisão do Dodd-Frank Act em 2018 - precedida de intenso lobby de seu próprio CEO - e, ao quebrar em 2023, foi socorrido por decisão que garantiu a totalidade dos depósitos, muito acima do teto do FDIC, socializando o custo. Frazão sintetizou a lógica perversa em uma pergunta: podemos chamar de livres os mercados que demandam o socorro estatal e dele dependem? A eficiência só se pretende no ciclo ascendente do lucro; no descendente, suspende-se o mercado para resgatar publicamente as perdas privadas. O mesmo roteiro apareceu na desregulação do mercado de energia da Califórnia, em que a competição prometida degenerou em apagões orquestrados por operadores capazes de restringir artificialmente a oferta - e terminou em resgate e reestatização parcial. E os Uber Files mostraram o passo seguinte: grandes atores que atuam deliberadamente para reescrever as regras em seu favor, com articulação política de alto nível e cooptação acadêmica. Não há mercado que preceda o Estado; há o mercado como arena política.
No Brasil, a relação dessa discussão com os direitos humanos é direta. O art. 170 da Constituição determina que a ordem econômica, fundada na valorização do trabalho humano e na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existência digna, conforme os ditames da justiça social. Se os mercados são fabricados - e não descobertos -, a norma constitucional define como eles devem ser fabricados entre nós. A pergunta relevante deixa de ser “quanto Estado?” e passa a ser “que regras, em favor de quem?”. E é precisamente na resposta a essa pergunta que se decide, na prática, o destino de direitos fundamentais de consumidores, trabalhadores e usuários de serviços essenciais.
Dois exemplos recentes o demonstram. O primeiro é a regulação das apostas de quota fixa, as “bets”. Combinou-se um regime desenhado para atrair operadores e capturar receita fiscal com uma expansão de mercado que comprometeu as reservas financeiras da parcela mais vulnerável da população e fomentou o vício comportamental - seguida de uma reação regulatória tardia, com restrições de crédito, limites publicitários e responsabilização de plataformas apenas depois de consolidado o dano social. É o retrato do que Vogel descreve como falha de marketcraft: liberalizar sem construir a infraestrutura regulatória necessária produz perdas econômicas agregadas e perdas de bem-estar concentradas em quem menos pode suportá-las. Em um contexto de dependência psicológica, cabe perguntar se há sequer autonomia privada digna do nome.
O segundo é a concessão da Enel em São Paulo. Uma privatização apresentada como caminho para a eficiência e a modernização conviveu com uma arquitetura de mercado em que parte relevante dos riscos da atividade acabou recaindo sobre o consumidor final - a ponta mais vulnerável da relação. Os apagões prolongados e o desenho da resposta regulatória subsequente sugerem a mesma dinâmica observada em outros setores: nos períodos de normalidade, prevalece a lógica da autonomia do mercado; quando surgem falhas estruturais, os custos tendem a ser absorvidos pela coletividade. O discurso da autorregulação empresarial merece ser lido com cautela semelhante - como ponderou Tariq Fancy, ex-executivo de investimento sustentável da BlackRock, problemas sistêmicos exigem respostas de mesma natureza, e não a delegação da produção de bens públicos a agentes cujos incentivos favorecem a externalização de custos.
Há, por fim, uma dimensão propriamente democrática. Pistor adverte que o capitalismo, como regime jurídico, pode operar mesmo em contextos democraticamente enfraquecidos - e que a socialização recorrente dos custos das crises pode desaguar em uma plutocracia. Martin Wolf lembra que o capitalismo depende, em última instância, da democracia e de seu rule of law; Elizabeth Anderson mostra o que acontece quando a arquitetura do poder econômico é deixada ao “governo privado” dos mais fortes. Se a fabricação dos mercados escapa ao escrutínio democrático, a democracia deixa de ser o ambiente legitimador do capitalismo para se tornar, no limite, sua fachada. Por isso a discussão sobre regras de mercado é, também, uma discussão sobre direitos humanos: em jogo estão a dignidade de quem paga a conta das crises e a capacidade coletiva de decidir as regras sob as quais vivemos.
Retomando a pergunta inicial - a desregulação entrega a eficiência prometida? -, a análise desenvolvida autoriza uma resposta negativa e sugere, além disso, a conveniência de reformular a própria pergunta. O exame dos processos historicamente rotulados como desregulação indica que neles não houve propriamente subtração de regras, mas a substituição de um conjunto normativo por outro, com efeitos distributivos determinados. Essa constatação não conduz à conclusão de que a desregulação seja, em si, indesejável: como sustenta Vogel, governos podem falhar tanto ao desregular quanto ao regular, precisamente porque a reforma regulatória é uma forma de ação governamental, passível de bom ou mau desenho. O que os ciclos das últimas décadas revelam é um padrão de desregulação inadequadamente estruturada - conduzida sem a infraestrutura institucional que a própria liberalização pressupõe e permeável à influência dos agentes com maior capacidade de participação no redesenho das regras. Vogel demonstra o ponto na perspectiva histórica e institucional; Pistor descreve os mecanismos jurídicos pelos quais o fenômeno se opera; os dados reunidos por Philippon, Stiglitz e Chang indicam que os resultados agregados não corresponderam à promessa de eficiência. Designar o fenômeno com maior precisão - como re-regulação, com beneficiários identificáveis - é condição para qualificar o debate público sobre quais mercados se pretende construir, em benefício de quem e sob o controle democrático de quais instâncias. Enquanto prevalecer a premissa de um mercado capaz de se autorregular sem mediação institucional, a promessa de eficiência tenderá a encobrir escolhas políticas cujos custos, como a experiência recente sugere, recaem desproporcionalmente sobre os grupos que menos participaram de seus ganhos. Examinar as dinâmicas jurídicas e políticas que moldam os mercados não constitui, portanto, tarefa acessória do direito econômico contemporâneo ou da agenda de direitos humanos: constitui o seu núcleo.
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