A discussão travada no STF sobre a lei 13.465/17 não se limita à validade de instrumentos de titulação. Ela define, na prática, qual modelo de cidade a CF admite quando o Estado se depara com a informalidade urbana. O julgamento conjunto das ADIns 5.771, 5.787, 5.883 e 6.787 alcança temas centrais, como a legitimação fundiária, a repartição de competências entre União e municípios, a regularização de áreas formalmente rurais, a implantação diferida de infraestrutura, a simplificação do controle edilício, a incidência da lei em territórios especiais e a própria infraestrutura registral indispensável à Reurb.
Não se trata, portanto, de um debate periférico sobre propriedade, mas de uma controvérsia estrutural sobre forma urbana, função social da cidade e capacidade estatal de ordenar o território1.
A premissa decisiva é simples: não há regularização fundiária urbana constitucionalmente adequada quando o título circula dissociado do projeto de urbanização. A lei 13.465/17 avançou ao sistematizar instrumentos, reconhecer a centralidade municipal na aprovação da Reurb e buscar incorporar a cidade informal à cidade formal. Contudo, também abriu zonas de risco, sobretudo ao facilitar a conversão dominial sem exigir, com a mesma densidade, contrapartidas urbanísticas, ambientais e sociais.
A regularização fundiária urbana constitucionalmente adequada é aquela que articula a titulação da posse e da propriedade com a efetiva integração urbanística, ambiental e social do núcleo regularizado, abrangendo registro imobiliário, saneamento básico, drenagem, mobilidade urbana, implantação de equipamentos públicos e adoção de medidas de prevenção e mitigação de riscos. Em sentido oposto, revela-se insuficiente a regularização que se limita à abertura de matrículas ou à formalização dominial, sem promover a correspondente qualificação urbana do território2.
1. Legitimação fundiária: Entre inclusão social e prêmio à ilegalidade
O ponto mais sensível das ações reside na legitimação fundiária. A inovação introduzida pelo art. 23 da lei 13.465/17 revelou-se relevante: pela primeira vez, o legislador Federal estruturou, no âmbito da Reurb, uma modalidade originária de aquisição da propriedade por ato do Poder Público, apta a superar cadeias dominiais desordenadas e a destravar situações em que a posse socialmente consolidada não encontrava adequada solução registral. Em núcleos populares antigos, marcados por ocupação irreversível e ausência histórica de resposta estatal, o instrumento pode cumprir efetiva função distributiva3.
A fragilidade normativa, contudo, evidencia-se quando se compara o regime da Reurb-S ao da Reurb-E. Para a população de baixa renda, o § 1º do art. 23 exige filtros pessoais e finalísticos. Para a regularização de núcleos ocupados por grupos de média e alta renda, porém, o regime mostra-se consideravelmente mais aberto: a consolidação da ocupação até a data legal tende a assumir papel quase suficiente. Com isso, a lei acaba por ser mais rigorosa com quem ocupou por necessidade do que com quem ocupou por conveniência econômica, lazer, especulação ou busca de localização privilegiada. Foi precisamente nesse ponto que o voto divergente do ministro Flávio Dino se mostrou mais contundente: a política pública de regularização não pode ser desviada de sua finalidade constitucional para premiar a ilegalidade urbanística rentável, sobretudo quando incidente sobre bens públicos. Ao mesmo tempo, também não se mostra constitucionalmente adequado impedir a titulação daquele que, no âmbito da Reurb-E, ocupa legitimamente o imóvel, arca com os custos da regularização, cumpre a função social da propriedade e efetivamente integra o núcleo urbano consolidado4.
Ainda assim, a solução não está na invalidação integral do instituto. A supressão total da legitimação fundiária sacrificaria justamente os assentamentos que mais dependem dela para superar a informalidade estrutural. O problema não reside na existência do instrumento, mas na amplitude do seu campo de incidência.
A resposta constitucional mais adequada consiste em conferir ao instituto interpretação materialmente restritiva e finalisticamente orientada: a legitimação fundiária deve subsistir como técnica de inclusão social em núcleos populares efetivamente consolidados e, ao mesmo tempo, permanecer acessível, no âmbito da Reurb-E, às hipóteses em que o ocupante exerça posse legítima, arque com os custos da regularização, cumpra a função social da propriedade e efetivamente se integre à ordem urbanística.
O que se deve afastar não é a titulação em si, mas sua utilização como via abreviada para a transferência gratuita ou subavaliada de patrimônio público a ocupações oportunistas e estrategicamente ilegais. Cabe ao STF, portanto, distinguir a regularização orientada pela boa-fé e pela justiça social da anistia patrimonial conferida à ocupação estrategicamente ilegal5.
2. Município, plano diretor e gestão democrática
Há acerto no voto do ministro Dias Toffoli ao afirmar que a lei 13.465/17 não suprimiu, em seu texto, o protagonismo municipal. O município permanece responsável pela instauração da Reurb, pela aprovação do projeto, pela definição de responsabilidades, pela imposição de exigências urbanísticas complementares e, quando tecnicamente capacitado, pela aprovação ambiental do procedimento. Em tese, portanto, a lei preserva a centralidade local na ordenação do território6.
Essa leitura textual, embora correta, é insuficiente. O problema urbanístico contemporâneo raramente se manifesta por meio da retirada frontal de competências; com maior frequência, ele surge como captura funcional de competências formalmente preservadas. O município pode continuar situado, em aparência, no centro do procedimento e, ao mesmo tempo, ser conduzido à condição de mero homologador de pressões fundiárias já consolidadas.
Quando a titulação passa a ser tratada como finalidade autônoma, dissociada do planejamento urbano, o plano diretor perde sua capacidade de organizar a expansão da cidade, a gestão democrática é esvaziada e o território urbano converte-se em um somatório de fatos consumados. Por isso a Reurb somente se mostra constitucionalmente adequada se permanecer subordinada às diretrizes do Estatuto da Cidade, especialmente à função social, à justa distribuição dos ônus e benefícios da urbanização, ao planejamento orientado por plano diretor e à participação social nas decisões urbanas7.
3. Infraestrutura, habitabilidade e controle edilício
O debate sobre a infraestrutura, muitas vezes, foi formulado de maneira inadequada. O art. 36, § 3º, da lei 13.465/17 permite que as obras de infraestrutura essencial, os equipamentos comunitários e as melhorias habitacionais sejam executados antes, durante ou depois da conclusão da Reurb. Em linhas gerais, a preservação desse dispositivo mostra-se adequada. Exigir a implantação da infraestrutura integral como condição prévia e absoluta para toda regularização significaria congelar justamente os assentamentos mais precários, isto é, aqueles que mais necessitam da intervenção estatal. Nesse ponto, tanto o voto do relator quanto o voto divergente reconheceram que a regularização urbana não pode pressupor a existência prévia de uma cidade já plenamente regularizada8.
O dispositivo, contudo, somente se mostra constitucionalmente adequado se interpretado em conjunto com os incisos IX e X do art. 35 da mesma lei. A progressividade urbanística não autoriza postergação indefinida. O cronograma físico, a fonte de custeio, a identificação dos responsáveis públicos ou privados e o termo de compromisso devem possuir caráter juridicamente vinculante, além de serem submetidos à fiscalização efetiva. Sem esses elementos, a infraestrutura diferida converte-se em mera promessa administrativa, e a chamada integração do assentamento transforma-se em simples legalização formal da precariedade. A crítica às “cidades de papel” equivoca-se quando exige perfeição urbanística prévia; mas acerta ao denunciar a titulação desacompanhada de deveres urbanísticos concretos, verificáveis e exigíveis.
O ponto mais delicado está nos arts. 60 e 63 da lei 13.465/17. A dispensa de habite-se para aprovação e registro de conjuntos habitacionais inseridos na Reurb, somada à possibilidade de averbação de edificações na Reurb-S por mera notícia, pode simplificar procedimentos que, em assentamentos antigos, muitas vezes seriam inviáveis pelas vias ordinárias. Todavia, essa simplificação também pode enfraquecer o núcleo mínimo do controle edilício municipal.
Há uma diferença decisiva entre aliviar formalidades documentais e dispensar a verificação pública de habitabilidade, segurança estrutural, acessibilidade, salubridade, compatibilidade com o sistema viário e adequação de áreas sujeitas a risco. O registro imobiliário não equivale a laudo técnico, tampouco substitui a fiscalização urbanística. Se o STF não estabelecer parâmetros claros sobre esse ponto, permanecerá aberta a possibilidade para que a regularização produza aparência jurídica de normalidade construtiva, ainda que o déficit urbano continue materialmente presente9.
Os dados mais recentes sobre o entorno urbano confirmam a indispensabilidade desse cuidado. O país ainda convive com graves deficiências relacionadas à existência e à qualidade das calçadas, à acessibilidade e à qualificação do espaço público, inclusive em assentamentos populares. A regularização que se encerra no cartório, sem alcançar a rua, a drenagem, a mobilidade e o desenho urbano, apenas formaliza uma desigualdade que permanece inscrita no próprio território da cidade10.
4. Perímetro urbano, expansão periférica e fronteira rural
Também não se deve tratar de forma simplista a controvérsia relativa ao art. 11, inciso I e § 6º, da lei 14.365/17, que admite a incidência da Reurb sobre imóveis situados em área formalmente rural, desde que inferiores à fração mínima de parcelamento e materialmente caracterizados como núcleo urbano. O relator identificou um problema concreto: há, sobretudo em pequenos municípios, assentamentos com uso e feição urbanos que permanecem vinculados a uma classificação cadastral rural incapaz de refletir a realidade territorial. Negar qualquer possibilidade de aproximação entre essas categorias significaria perpetuar vazios de planejamento, tributação e registro11.
O equívoco, contudo, estaria em concluir que toda abertura normativa, por esse simples fundamento, é constitucionalmente adequada. A submissão de áreas formalmente rurais ao regime da Reurb urbana interfere no perímetro de expansão municipal, na repartição dos custos de saneamento, transporte e iluminação pública, na pressão sobre áreas ambientalmente frágeis e, ainda, na própria política agrícola e fundiária. Nesse ponto, o voto divergente acerta ao desconfiar da exportação automática de instrumentos urbanos para o solo rural.
A solução adequada não está na invalidação irrestrita do dispositivo, mas na sua aplicação compatível com a realidade urbana consolidada e com as finalidades sociais da própria Reurb. A opção do legislador na lei 13.465/17 foi justamente incorporar esses núcleos à cidade formal, retirando populações historicamente marginalizadas da informalidade jurídica e urbanística, permitindo sua integração ao planejamento municipal, à tributação urbana e à prestação regular de serviços públicos, inclusive mediante incidência de IPTU. Em vez de manter extensas parcelas da população à margem da legalidade administrativa e registral, o legislador buscou criar mecanismos de inserção territorial capazes de aproximar esses assentamentos da estrutura formal da cidade.
Isso não significa, contudo, autorização irrestrita para expansão urbana desordenada ou ocupação predatória de áreas ambientalmente sensíveis. A incidência da Reurb nessas hipóteses deve permanecer condicionada à demonstração concreta de uso urbano consolidado, à compatibilidade com o planejamento municipal, à viabilidade de integração à malha urbana existente e à adoção de medidas efetivas de controle ambiental e urbanístico, evitando que a regularização se converta em incentivo à abertura de novas frentes especulativas de urbanização periférica.
5. Meio ambiente urbano, áreas sensíveis e territórios especiais
As ADIns também apresentam uma dimensão urbanístico-ambiental que não pode ser minimizada. A regularização fundiária urbana não constitui uma cláusula geral de perdão para ocupações em áreas protegidas. Quando a lei facilita a estabilização de assentamentos de média e alta renda em locais ambientalmente sensíveis, não está em jogo apenas a situação dominial do ocupante, mas também a mensagem institucional transmitida ao mercado: a de que seria possível ocupar primeiro para, posteriormente, negociar a legalidade da ocupação. Essa lógica revela-se especialmente grave em áreas de elevado valor paisagístico e ecológico, nas quais a irregularidade, muitas vezes, não decorre de exclusão habitacional, mas da captura privada de localizações raras, ambientalmente qualificadas e economicamente valorizadas12.
O debate sobre a regularização fundiária em áreas ambientalmente sensíveis revela-se especialmente delicado nas ocupações incidentes sobre as margens das represas paulistanas, responsáveis por parcela significativa do abastecimento hídrico da Região Metropolitana de São Paulo. Nessas hipóteses, a controvérsia constitucional não pode ser reduzida à simples oposição entre remover o titular. Há núcleos urbanos consolidados há décadas, marcados por ausência histórica de políticas habitacionais e por intensa vulnerabilidade social, cuja remoção integral produziria custos humanos, territoriais e econômicos extremamente elevados. Por outro lado, a permanência irrestrita da ocupação, desacompanhada de recuperação ambiental, saneamento e controle urbanístico rigoroso, compromete diretamente a qualidade da água, amplia a degradação das áreas de manancial e transfere à coletividade os efeitos permanentes da ocupação inadequada do território13.
A resposta constitucionalmente adequada exige solução diferenciada e tecnicamente fundamentada. Em determinados casos, a permanência da população pode mostrar-se admissível, desde que vinculada à regularização ambiental efetiva, à implantação de infraestrutura sanitária, à recuperação das áreas degradadas e ao controle da expansão urbana sobre os mananciais. Em outras situações, sobretudo quando presentes riscos ambientais graves, inviabilidade de saneamento ou comprometimento estrutural do sistema de abastecimento, a remoção acompanhada de políticas públicas de reassentamento e garantia de moradia adequada revela-se medida necessária. O que a CF não admite é tanto a naturalização da degradação ambiental em nome da regularização dominial quanto a adoção de remoções massivas desprovidas de alternativas habitacionais dignas14.
6. Registro eletrônico, capacidade administrativa e técnica decisória
Por fim, a ADIn 6.787 evidencia que o debate urbanístico não se encerra com a aprovação do projeto de Reurb. Sem coordenação registral, intercâmbio de dados, acesso remoto, interoperabilidade entre cadastros e circulação segura de informações, a regularização em larga escala simplesmente não se viabiliza. O art. 76 da lei 13.465/17, ao estruturar o SREI e o ONR sob regulação do CNJ, interfere diretamente na capacidade de converter decisões administrativas em situações registrais efetivas.
Nesse ponto, tanto o voto do relator quanto o voto divergente acertam ao preservar esse eixo institucional. Desestruturar a infraestrutura eletrônica hoje existente não protegeria os usuários; ao contrário, elevaria os custos, ampliaria a demora e aumentaria a opacidade do sistema, justamente em prejuízo daqueles que mais dependem de uma via simples, segura e acessível de ingresso na formalidade..15.
A decisão constitucionalmente adequada, portanto, não se encontra nem na improcedência ampla nem na invalidação indiscriminada. O STF deveria conter a legitimação fundiária quando utilizada como prêmio à Reurb-E predatória; afirmar a subordinação da Reurb ao plano diretor e à gestão democrática; admitir a implantação progressiva da infraestrutura apenas mediante cronograma de definição de responsáveis, fonte de custeio e controle efetivo; interpretar restritivamente os arts. 60 e 63, de modo a preservar o mínimo de fiscalização sobre habitabilidade e risco; exigir filtros rigorosos para a incidência da Reurb urbana em áreas formalmente rurais; e manter o SREI sob regulação pública.
Ao final, a modulação de efeitos será indispensável para proteger atos praticados de boa-fé e procedimentos em curso, sem, contudo, blindar desvios evidentes. O que o STF está efetivamente chamado a decidir é se a regularização urbana brasileira será uma política de inclusão territorial ou uma técnica de normalização da cidade produzida à margem e, muitas vezes, contra o próprio planejamento16.
Há, ainda, um efeito urbanístico posterior ao registro que o controle concentrado não deveria ignorar. Sem política de permanência, sem urbanização continuada e sem disciplina pública sobre a valorização fundiária produzida pela própria regularização, o título pode converter inclusão formal em expulsão econômica. A Reurb constitucionalmente legítima não se esgota na abertura de matrícula: ela deve reduzir vulnerabilidades, estabilizar a moradia e impedir que a população beneficiária seja substituída, logo após a regularização, por uma lógica de mercado que apenas redefine os contornos da exclusão17.
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1 STF. ADI 5.771/DF, ADI 5.787/DF, ADI 5.883/DF e ADI 6.787/DF, julgamento conjunto. Voto do relator, Min. Dias Toffoli, Plenário Virtual, minuta de voto, 6 dez. 2024, p. 1-2. STF. ADI 5.771/DF, voto divergente do Min. Flávio Dino, 14 maio 2025, p. 1-4 e 73-74. STF. “Confira os destaques dos julgamentos do Plenário Virtual desta semana”, Notícias STF, Brasília, 16 maio 2025. STF. “Em trâmite”, registros das ADIs 5.771 e 6.787, rel. Min. Dias Toffoli, consulta oficial em 28 abr. 2026.
2 Arts. 9º, 10, 11 e 14 da Lei nº 13.465, de 11 de julho de 2017. Arts. 1º, 3º e 4º do Decreto nº 9.310, de 15 de março de 2018. Fernando Henrique Rovere de GODOY, A regularização fundiária urbana de acordo com a Lei 13.465/2017: uma tentativa de inserir a cidade informal dentro da cidade formal, in Revista de Direito Imobiliário, São Paulo, v. 40, n. 83, São Paulo, Revista dos Tribunais, jul./dez. 2017, p. 455-460. STF. ADI 5.771/DF, voto divergente do Min. Flávio Dino, 14 maio 2025, pp. 67-68.
3 Arts. 13, 23 e 24 da Lei nº 13.465, de 11 de julho de 2017. Paulo Afonso Cavichioli CARMONA; Fábio Bragança ZAGO; Oriane Graciani de SOUZA, Legitimação fundiária na promoção do direito fundamental à moradia, in Revista Magister de Direito Ambiental e Urbanístico, ano XV, n. 89, Porto Alegre, LexMagister, abr./maio 2020, pp. 15-20.
4 STF. ADI 5.771/DF, voto do relator, Min. Dias Toffoli, 6 dez. 2024, p. 48-53. STF. ADI 5.771/DF, voto divergente do Min. Flávio Dino, 14 maio 2025, p. 48-51; e art. 23, § 1º, Lei nº 13.465, de 11 de julho de 2017. Vide V. F. KÜMPEL – C. M. FERRARI, Tratado de direito notarial e registral, vol. 5, t. II, 2ª ed. São Paulo, YK, 2025.
5 Cristiano Chaves de FARIAS; Nelson ROSENVALD, Direitos reais, 6ª ed., Rio de Janeiro, Lumen Juris, 2009, pp. 273 e 279-280; Carlos José CORDEIRO, Usucapião constitucional urbano: aspectos de direito material, São Paulo, Max Limonad, 2001, p. 97; e Eduardo Moreira REIS; Natália LEGIS, Legitimação fundiária: natureza jurídica e aplicabilidade prática, in Revista Magister de Direito Ambiental e Urbanístico, v. 13, n. 75, Porto Alegre, LexMagister, dez./jan. 2018, pp. 47-63.
6 Arts. 30, I e VIII, e 182 da CF/1988. BRASIL. Arts. 12, 32, 33 e 36, § 4º da Lei nº 13.465, de 11 de julho de 2017. STF. ADI 5.771/DF, voto do relator, Min. Dias Toffoli, 6 dez. 2024, p. 24-27.
7 Arts. 2º, 40, 41 e 43 da Lei nº 10.257, de 10 de julho de 2001. Cintia Maria SCHEID, O princípio da função social da propriedade e sua repercussão na evolução da regularização fundiária urbana no ordenamento jurídico brasileiro, Revista de Direito Imobiliário, São Paulo, v. 40, n. 83, São Paulo, Revista dos Tribunais, jul./dez. 2017, p. 423-454. STF. ADI 5.771/DF, voto divergente do Min. Flávio Dino, 14 maio 2025, p. 42-44.
8 arts. 35, IX e X, e 36, § 3º da Lei nº 13.465, de 11 de julho de 2017. Arts. 18 e 50 da Lei nº 6.766, de 19 de dezembro de 1979. STF. ADI 5.771/DF, voto do relator, Min. Dias Toffoli, 6 dez. 2024, p. 57-59. STF. ADI 5.771/DF, voto divergente do Min. Flávio Dino, 14 maio 2025, p. 67-68.
9 Arts. 60 e 63 da Lei nº 13.465, de 11 de julho de 2017. STF. ADI 5.771/DF, voto divergente do Min. Flávio Dino, 14 maio 2025, p. 43-44. LUIZ EGON RICHTER, Regularização fundiária rural e urbana em imóveis, inclusive em imóveis públicos: alguns apontamentos acerca das possíveis implicações no registro de imóveis in Revista de Direito Imobiliário, São Paulo, v. 40, n. 83, São Paulo: Revista dos Tribunais, jul./dez. 2017, p. 519-551.
10 INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATÍSTICA – IBGE. Censo Demográfico 2022: características urbanísticas do entorno dos domicílios. Rio de Janeiro: IBGE, 2025, p. 57 e 85. STF. ADI 5.771/DF, voto divergente do Min. Flávio Dino, 14 maio 2025, p. 45.
11 Art. 11, I e § 6º, da Lei nº 13.465, de 11 de julho de 2017. Art. 41 da Lei nº 10.257, de 10 de julho de 2001. STF. ADI 5.771/DF, voto do relator, Min. Dias Toffoli, 6 dez. 2024, p. 24-27. STF. ADI 5.771/DF, voto divergente do Min. Flávio Dino, 14 maio 2025, pp. 42-44.
12 Art. 65 da lei nº 12.651, de 25 de maio de 2012, com a redação dada pela Lei nº 13.465, de 11 de julho de 2017. STF. ADI 5.771/DF, voto divergente do Min. Flávio Dino, 14 maio 2025, p. 50-51. Constituição Federal, de 5 de outubro de 1988, art. 225.
13 Cf. A. J. C. DA CUNHA FILHO – A. F. DE ARAÚJO, Regularização fundiária em áreas de proteção e recuperação de mananciais: novos horizontes para solução dos impasses envolvendo ocupação desordenada de áreas protegidas a partir do ideal da consensualidade, in Cadernos jurídicos, São Paulo, 23 (2022), pp. 25-39.
14 Art. 106 da Lei nº 13.465, de 11 de julho de 2017. art. 20, IV, da CF/1988 e ADCT, art. 15. STF. ADI 5.771/DF, voto do relator, Min. Dias Toffoli, 6 dez. 2024, p. 72-73. STF. ADI 5.771/DF, voto divergente do Min. Flávio Dino, 14 maio 2025, p. 52-57.
15 Art. 76 da Lei nº 13.465, de 11 de julho de 2017. Arts. 8º e 9º do Provimento nº 89, de 18 de dezembro de 2019, CNJ. Arts. 1º e 2º do Provimento nº 124, de 7 de dezembro de 2021, CNJ. BRASIL. Lei nº 14.382, de 27 de junho de 2022. STF. ADI 6.787/DF, voto do relator, Min. Dias Toffoli, 6 dez. 2024, p. 59-63. STF. ADI 5.771/DF, voto divergente do Min. Flávio Dino, 14 maio 2025, p. 69-72.
16 Art. 27 da Lei nº 9.868, de 10 de novembro de 1999. LUIZ EGON RICHTER, Regularização fundiária cit., pp. 519-551. R. MAFFINI, A Lei 13.465/2017 e o direito administrativo, in Revista de Direito Imobiliário, São Paulo, v. 40, n. 83, São Paulo, Revista dos Tribunais, jul./dez. 2017, pp. 553-570.
17 P. A. C. CARMONA; A. M. FONTENELLE; I. V. M. OLIVEIRA; J. C. S. R. OLIVEIRA; T. R. RAMOS, Análise social da pós-titulação na regularização fundiária de interesse social brasileira, in Revista Magister de Direito Ambiental e Urbanístico, v. 13, n. 75, Porto Alegre, LexMagister, dez./jan. 2018, pp. 32-46.